رويكردهاي نوين برنامه ریزی کاربری زمین

 

رويكردهاي نوين

پس از آخرين دهه هزاره دوم، مطالعه تغييرات استفاده از زمين نمي­توانست جدا از تأثير فراگير حركت توسعه پايدار باشد و تغييرات استفاده از زمين به عنوان جزء مهمي از سيستم محيط زيست  جهاني به شمار آمد. زمينه­هاي علمي مختلفي براي تحليل تغييرات استفاده از زمين مشاركت كرده و به شكل نظريه­ها، مدل­ها و ابزارها (فن­آوري) ارتقا يافتند. در نتيجه، اين توسعه­ها نگاه خود به موضوع را گسترش داده و راهكارهاي مورد استفاده­شان، بيشتر كل­گرا هستند. با وجود ماندگاري مرزهاي قوي عقلاني، شكل­هاي جديد مشاركت علمي به صورت ميان­رشته­اي ارتقا يافته است. بازگشت به ديدگاه زمين به عنوان منبع چند بعدي و نحوة استفاده از آن به عنوان تدبير عاقلانه از اين منبع مشهود است (Briassoulis:p25)

مديريت تغييرات استفاده از زمين

استوارت چاپين(1995:p35)  معتقد است كه هيچ نظريه برنامه­ريزي و تغييرات شهري به تنهايي نمي­تواند به طور كامل پيچيدگي و پويايي واقعيت تجربه و عمل برنامه­ريزي كاربري زمين را در شرايط پيچيده رقابت، تغييرات و تقابل، توصيف كند. از آن جايي كه “تغيير” تنها عامل ثابت در اين شرايط آشفته است، يك راهكار مفهومي بر پايه “مديريت تغييرات نحوه استفاده از زمين”  بيشتر با واقعيت عمل برنامه­ريزي متناسب است. در اين راهكار، هدف تمامي فعاليت­هاي برنامه­ريزي استفاده از زمين، نظارت و هدايت مداوم تغييرات است، به نحوي كه به بهترين شكل به اجتماع سودرساني كند.

هستة اصلي برنامه­ريزي استفاده از زمين تلاش براي تأثيرگذاري بر جهت تغييرات استفاده از زمين است، كه به     روش­هاي مختلفي اجرا مي­شود: نظيرتهيه و اجراي طرح­ها و سياست­هاي كاربري زمين، مرور و تصويب طرح هاي توسعه، پيشنهاد برنامه­هاي افزايش سرمايه، مشاركت در تصميم­گيري دولت محلي و …اين روندها از طريق تركيب ارزش­هاي اجتماع، استانداردهاي تخصصي، سوابق قانوني، تاكتيك­هاي سياسي، و ديدگاه­هاي طولاني مدت هدايت   می­شوند. كل اين تلاش كه” مديريت تغييرات استفاده از زمين” نام دارد، منطق بنيادي براي نظريه و عمل       برنامه­ريزي كاربري زمين است.

مديريت تغييرات استفاده از زمين، ” وضعيت نهايي” را در يك نقشه جامع كه بايد طي 20 سال آينده ساخته شود، مشخص نمي­كند. اين راهكار علاوه بر اينكه شامل يك برنامه پيشرفته با هدف هدايت آينده است، شامل فعاليت­هايي براي نظارت و پاسخ­گويي به تغييرات نيز می­شود تا به توافق عمومي براي اهداف و مقاصد برنامه­ريزي دست يافته و فهرستي از ساز و كارهاي عمومي و نيروهاي به كار رفته در اجراي طرح را تهيه كند. تكنيك لازم بايد هم منطقي[1] باشد تا بتواند آينده را بر اساس تحليل واقعي هدايت كرده و هم تطبيقي[2] تا به طور راهبردي به تغييرات پيش بيني شده پاسخ گويد .(chapin,1995:p35-37)

تحليل فرايندهاي تغييرات استفاده از زمين بايد هم شامل تحليل نظريه­هاي فرايند برنامه ريزي به منظور هدايت تهيه طرح­ها بوده و هم شامل نظريه­هاي مفاهيم تغييرات شهري باشد تا محتويات طرح­ها را هدايت كند. در ميان نظريه­هاي فرايند برنامه­ريزي، برنامه­ريزي عقلايي براي برنامه­ريزي طولاني­مدت متداول­ترين است. هم يك نظريه هنجاري است؛ از آنجايي كه شكل خاصي براي تصميم­هاي برنامه­ريزي مشخص كرده و هم يك نظريه توصيفي است؛ زيرا گام­هايي كه بايد فرايند برنامه­ريزي دنبال كند را معين مي­كند. راهكار برنامه­ريزي عقلايي در رابطه با   برنامه­ريزي كاربري زمين شامل مراحل زير مي­باشد:

1. تدوين اهداف كلي و عملياتي
2. طراحي آلترناتيوها
3. ارزيابي نتايج: ارزيابي هزينه منفعت
4. انتخاب گزينه برتر در جهت توافق عمومي
5. اجرا
6. پايش[3] و بازگشت براي مقايسه نتايج و اهداف
7. بازبيني طرح منبع:  (Chapin:1979,p 39)

در شكل اصلي مدل عقلايي، طرح هاي كاربري زمين با خواسته هاي اجتماعات توافق لازم را نداشته و بنابراين توانايي پاسخ به تغييرات مداوم را ندارند؛ در حالي كه روندهاي مشاركت شهروندان، به ايجاد توافق در تصميمات طرح با خواسته­هاي اجتماعات كمك كرده و روندهاي اجراي روزانه طرح و مديريت توسعه به تغييرات پيش رو پاسخ­گو خواهد بود. تلفيق اين دو، يك مدل استنتاجي »عقلايي- تطبيقي« خواهد بود. در اين مدل، تصميم  سازي در مرحله اول يك تحليل منطقي و فعاليت مبتني بر طراحي است كه اجراي طرح اساسا فعاليت اداري و سياستي گام به گام است. جدول(2- 2) مقايسه روش­ها در برنامه­ريزي عقلايي و تطبيقي

جدول(2- 2): مقايسه روش­ها در برنامه­ريزي عقلايي و تطبيقي

تكنيك­هاي عقلايي	تكنيک­هاي تطبيقي
تحليل داده	مشاركت و مباحثه عمومي
پيش بيني مسير طرح	ايجاد توافق عمومي و رفع تضادها
تحليل عرضه وتقاضا	بازبيني و رفع مشكلات
مدل سازي سيستم	تحليل عوامل تأثيرگذار و كاهش آن
اهداف اصلي و عملياتي	بودجه­بندي سرمايه و بازبيني طرح
طرح نهايي	ارزيابي طرح و اصلاح

منبع:(chapin, 1979, p 39)

نظريه­هاي مفاهيم تغييرات شهری در دوره­هاي زماني مختلف، روند توسعه شهر و متغيرهاي آن و در نتیجه متغيرهاي مؤثر بر تغيير كاربرد زمين در طول زمان را تحليل كرده­اند؛ نظريه­هاي اقتصاد سياسي، نظريه­هاي شكل شهر، نظريه بازار زمين، نظريه اقتصاد كلاسيك، نظريه­هاي اكولوژيكي و…   از جمله آن­ها هستند. اما هريك از اين نظريه­ها به تنهايي  نمي­توانند راهبري لازم را براي برنامه­ريزي زمين دربرداشته باشند؛ به اين منظور رودل تعدادي از نظريه­ها را تركيب مي­كند و به دو رويكرد نوين دست می­يابد:

1. رويكرد اكولوژي انساني: تغييرات بازار كه اغلب نتيجه اقداماتي مانند ساخت و سازهاي جديد است، تغييرات دموگرافيكي و تغييراتي در مقررات كاربري زمين در طول زمان را نتيجه مي­دهد؛ در بيشتر موارد يك تغيير در كاربري زمين كه در بسياري از قطعات مختلف زمين تكرار مي­شود، به تدريج وضعيت علايق را نيز در يك اجتماع تغيير داده و همين موضوع تغيير در سياست ها را منتج مي­شود.
2. رويكرد سياستي- اقتصادي: اين رويكرد دو متغير نهفته را شامل تأثير علايق سياسي قدرتمند (مانند عاملان توسعه در برابر گروه­هاي ذينفع سازمان يافته) و همچنين تضادها و درگيري­هاي برجسته ناشي از تفاوت بين مكان­ها (مانند روستايي در برابر شهري) اضافه خواهد كرد. از ديدگاه اين رويكرد نابرابري­هاي سياسي، بيش از نيروي بازار بر سياست­هاي كاربري زمين مؤثر است. رودل پايه نظريه خود را بر اساس برهم كنش مداوم كاربران زمين بر پيامدهاي آينده مي گذارد (Chapin,1995: p 36 -40).

استوارت چاپين نيز با سازماندهي مفاهيم از نظريه­هاي مختلف، مفاهيم مديريت تغييرات كاربري زمين را در سه گروه ارزش توصيف كرده است كه براي برنامه­ريزي زمين بايد به تعادل برسند؛ ارزش­هاي اجتماعي، بازار و زيست­محيطي.

1. ارزش­هاي اجتماعي: ارزش­هاي استفاده اجتماعي، وزني را كه مردم به شكل­هاي مختلف استفاده از زمين به عنوان محيطي براي زندگي­شان مي­دهند، بيان مي كند؛ اين ديدگاه استفاده از زمين را به عنوان تسهيل كننده الگوهاي مطلوب فعاليت و تمايلات اجتماعي مي­داند. وي مفاهيمي چون شكل شهر، سيستم­هاي فعاليتي و واحدهاي همسايگي اجتماعي را مطرح مي­كند كه همگي ارتباطات بين محيط زيست فيزيكي (كالبدي) و كيفيت زندگي را در نظر مي­گيرند.
2. ارزش­هاي بازار: اين ارزش­ها وزني را كه مردم به زمين به عنوان يك كالا مي دهند، بيان مي­كند؛ اين ديدگاه استفاده از زمين را به عنوان واسطه سود معاملات املاك مي­بيند. ارزش كالايي زمين بعد تجارت را در شهرنشيني وارد مي­كند؛ اين بعد علاوه بر اينكه معيارهاي سود محلي را براي شركت­ها و سازمان­ها ايجاد مي­کند، براي عاملان توسعه و سرمايه­گذاران خصوصي نيز انگيزه ايجاد خواهد كرد. در اين ديدگاه زمين بايد به بيشترين و بهترين استفاده كه توسط بازار تعيين مي­شود، برسد. برنامه­ريزان كاربري زمين دو نظريه مقابل هم درباره ارتباط برنامه­ريزي و بازار يافته­اند. يكي اينكه بازار يك مكانيسم كارآمد براي سازماندهي معاملات است و قوانين برنامه­ريزي دولتي تنها مي­تواند بازار را تنظيم كرده و انحراف­هاي كوچك را اصلاح كند. اين ديدگاه بر اصلاح شكست بازار تاكيد دارد. ديدگاه ديگر معتقد است كه دخالت عمومي بايد در فرايندهاي بازار جايگزين شود تا ثروت­ها و فرصت­ها دوباره توزيع شوند. در ميان اين دو ديدگاه، ادغام دولت و بازار در مشاركت هاي خصوصي- عمومي مطرح مي­شود.
3. ارزش­هاي اكولوژيكي: اين ارزش­ها وزني را كه مردم به سيستم هاي طبيعي زمين مي­دهند، بيان كرده و استفاده از زمين را به عنوان تهديد بالقوه زيست محيطي كه بايد كاهش يابد می­داند       .(Chapin:1995, p 43- 51)

فرايند برنامه­ريزي كاربري زمين در رويكرد نوين

استوارت چاپين بر اساس دو پيش فرض رويكردهاي نويني را به برنامه­ريزي كاربري زمين ارائه كرده است؛ اول اين­كه برنامه­ريزي كاربري زمين متضمن رقابت شديدي براي الگوي آينده توسعه زمين در يك محدوده است؛ درحالي كه عوامل مؤثر بر آن، براي دستيابي به اهداف­شان در يك چارچوب وابسته به يكديگر قرار دارند، اين فرايند رقابت به دليل نياز به همكاري تعديل مي­شود. پيش­فرض دوم نيز اين است كه طرح كاربري زمين، يك ابزار كليدي براي ارتباط اقدامات توسعه در يك اجتماع است؛ چاپين با اين نظريه كه برنامه­ريزي كاربري زمين فقط يك فرايند است، مخالف بوده و آن را به عنوان »فرايندي كه توسط يك طرح هدايت مي­شود« مي­داند. اين طرح به عوامل مؤثر بر توسعه كمك مي­كند كه به جاي رقيب، همكار يكديگر بوده و به توافقات زيادي دست يابند (Chapin: 1995, p4). وي معتقد است كه به منظور مديريت تغييرات كاربري زمين، برنامه­ريزي كاربري زمين بايد شامل چهار نوع عملكرد باشد؛ آگاهي­هاي اصلي[4]، برنامه­ريزي پيشرفته[5]، ارائه راه حل براي محدوديت­ها[6] و اجراي سيستم مديريت توسعه در اجتماع[7].

       آگاهي­هاي اصلي–

 يك سيستم اطلاعات برنامه ريزي، راهكار كلي براي تهيه، ذخيره سازي و بازيابي و تحليل داده­ها و نشان دادن اطلاعات در پاسخ به نيازهاي خاص عملكرد آگاهي­هاي اصلي پروگرام برنامه­ريزي است (Chapin: 1995, p63).

هدف تهيه سيستم اطلاعات برنامه­ريزي، توليد دانش و حمايت از تصميم­ها در مورد جمعيت ، اقتصاد، محيط زيست و كاربري زمين، زيرساخت ها و امكانات اجتماعي محدوده مورد مطالعه است. وظايف اصلي اين عملكرد در فرايند برنامه به شرح زير است:

• شناسايي اطلاعات اصلي: داده­هاي مورد نياز شناسايي شده، مدل­ها و روندها براي خلاصه­سازي داده­ها مشخص

شده و به اين ترتيب سيستم اطلاعات ساخته شود.

• تبديل داده­ها به اطلاعات قابل استفاده
• استفاده از مدل­هاي شبيه­سازي
• توزيع اطلاعات به گروههاي مختلف: آماده­سازي اطلاعات براي مشاركت كنندگان مختلف در بازي كاربري زمين (Chapin:1979, p.90).

       برنامه ­ريزي پيشرفته –

برنامه­ريزي پيشرفته سنتي­ترين عملكرد برنامه­ريزي كاربري زمين را تشكيل مي­دهد كه شامل ايجاد طرح­هايي با مقياس بزرگ و متوسط مي­شود؛ شامل تنظيم اهداف و تعريف الگوهاي كاربري زمين مطلوب براي آينده است كه ارزش­هاي اجتماعي، بازار و زيست محيطي را به تعادل مي­رساند. برنامه­ريزي پيشرفته در فرايند برنامه­يزي كاربری زمين، شامل دو مرحله است: طرح چارچوب سياست­گذاري و برنامه­ريزي مديريت توسعه (Chapin: 1979, p65). هدف طرح سياست­گذاري زمين تدوين الگوي آينده كاربري زمين و تهيه سياست­هاي عمومي در مورد فعاليت­هاي دولت براي رسيدن به اين هدف است. برنامه­ريزي سياست با تحليل مشكل و تدوين هدف و با مروري بر سياست­هاي ورودي [8]آغاز مي­شود. پس از آن اهداف و سياست­هاي ورودي را به سياست­هاي خروجي تبديل مي­كند كه بر شرايط و نتايجي كه تحليل مشخص مي­كند، نيز تاثيرگذار خواهد بود. اين سياست­ها در يكي از سه شكل زير و يا تركيبي از آن­ها بيان خواهد شد:

• بيانيه­هاي شفاهي
• طرح پهنه­بندي زمين
• طرح كاربري زمين .(Chapin:1995,p66)

     طرح مديريت توسعه–

طرح مديريت توسعه يك روند پيشنهادي از فعاليت­ها توسط سازمان­هاي مشخص يك اجتماع محلي در طول 3 تا 10 سال براي بهبود سيستم مديريت توسعه اجتماع محلي است. چاپين مقصود مديريت توسعه را اجراي طرح كاربري زمين دانسته و در عين حال طرح كاربري زمين را كمكي براي اجراي مديريت توسعه مي­داند؛ طرح كاربري زمين از طريق تهيه پايه­هاي سياسي، قانوني و منطقي براي مقررات و  سرمايه­هاي پيشنهادي در برنامه مديريت زمين اين كار را انجام مي­دهد) (Kaiser, 1995.

 

نمودار (2- 2): فرآیند 4 مرحله­ای برنامه­ریزی کاربری زمین

 

 

[1] Rational

[2] Adaptive

[3] Monitoring

[4] Intelligence

[5] Advanced Planning

[6] Problem Solving

[7] Development Management

[8] سياست­هاي ورودی: مقررات، قوانين و راهبردهاي اداري، راه حل­ها و طرح­هاست كه قبلا توسط دولت­ها و موسسات و … مصوب شده است.

سياست­هاي خروجي: تصميمات عمومي كه براي ايجاد هماهنگي در تصميمات هدايت كننده توسعه طراحي مي­شوند.