نظریه های برنامه ­ریزی کاربری اراضی شهری

 نظریه های برنامه ­ریزی کاربری اراضی شهری

بررسی پیشینه

چاپين هسته اصلي برنامه­ريزي كاربري زمين را هدايت تغييرات كاربري زمين دانسته است. بر اين اساس، به منظور مروري بر سابقه برنامه­ريزي كاربري زمين و هدايت و نظارت بر توسعة زمين، اين بخش در يك روند زماني به بررسي، نظريه­هاي مفهومي تغييرات كاربري زمين پرداخته و طرح­هاي كاربري زمين و شيوه­هاي اجرايي آنها را در هر دوره باز مي­شناسد.

 دوره پس از صنعت

         نظريه ­هاي تغييرات كاربري زمين–

در ميان مشهورترين آغازگران مطالعات تغييرات استفاده از زمين، جورج پركينز مارش در ايالات متحده و فون تونن در آلمان مطرح مي­شوند. مارش حدود و جاذبة تأثيرات  فعاليت­هاي انسان را بر محيط زيست طبيعي سنجيد؛ در حالي كه فون تونن زمين را به عنوان منبع اقتصادي شناخت كه مهم­ترين عمل­كرد آن محصول­دهي است. اين دو ارائه كننده اولين راهكارهاي متقابل در مطالعات تغييرات نحوه استفاده از زمين هستند. با اين وجود ديدگاه مارش از زمين، محيط زيست طبيعي و تأثير انسان در تغييرات زيست محيطي هسته اصلي نظريه­هاي    طبيعي- اجتماعي و مدل­هاي يك­پارچة پيشنهادي در سال­هاي آتي است كه بيشتر مطابق نيازهاي امروز است. (Briassoulis: p22)

      طرح­هاي كاربري زمين

اين طرح ها، نقشه هايي بودند براي مكان­هاي توسعه نايافته كه بر حاكميت­هاي فردي و با قدرت اجراي فردي متكي بودند. آلفرد بتمن در كنفرانس سال 1928 شهرسازي، طرح ها را به عنوان يك طراحي جامع براي توسعه مرز شهرها عنوان كرد كه شامل مكان عمومي و حدود توسعه آينده شهر و توزيع عمومي ميان گروه­هاي مختلف كاربري زمين، مثل مسكوني، تجاري و صنعتي است كه براي 25 تا 50 سال آينده تهيه می­شود. ده سال بعد، كتاب طرح جامع[1] ادوارد بست، اين بحث را عنوان كرد كه طرح ها بايد هفت عامل مرتبط با زمين داشته باشند كه قابليت ارائه روي نقشه را داشته باشد: خيابان­ها، پارك­ها، مكان­هايي براي     ساختمان­هاي عمومي، ذخاير عمومي، شبكه­ها براي خدمات عمومي، اسكله­ها، مناطق منطقه بندي  شده براي زمين­هاي خصوصي Kaiser,1995)).

    ابزارهاي اجرايي طرح­ها–

نخستين مقررات و ضوابط مربوط به چگونگي تقسيم اراضي شهري و تعيين شرايط استفاده از زمين به موضوعاتي مثل مالكيت زمين از نظر وظايف بخش عمومي، جلوگيري از سوء استفاده­هاي اقتصادي از  زمين، و حفظ بهداشت، ايمني و رفاه عمومي در برابر خطرات و سوانح طبيعي و صنعتي برمي­گردد. مقررات اوليه تفكيك زمين و كاربري اراضي در ابتدا بيشتر به رعايت اصول مهندسي و فني در تقسيم اراضي و ثبت قطعات و املاك معطوف بود. اجراي اين گونه ضوابط و مقررات بر حاكميت­ها و قدرت­هاي فردي متكي بود. (مهدي­زاده،: 1378، 633)

 نيمه اول قرن بيستم

       نظريه­ هاي تغييرات كاربري زمين–

در دهه­هاي اول قرن بيستم، در پي بروز فرايندهاي صنعتي شدن و شهرگرايي، تغييرات مهمي در الگوي استفاده از زمين به وجود آمد. در اين دوره بيشتر تحليل هاي  علمي و سيستماتيك تغييرات استفاده از زمين، بر اساس نظريه ها و مدل­هاي برگرفته از زمينه­هاي علمي مختلف صورت گرفت؛ كه مهم­ترين آن­ها اقتصاد، جامعه شناسي و جغرافياست. به اين ترتيب اشكال جديدي از نظريه­پردازي و مدل­سازي در زمين و  نحوه استفاده از آن به وجود آمد: اقتصاد شهري و منطقه اي، جامعه­شناسي شهري، جغرافياي اجتماعي و اقتصادي. اين مفاهيم و   نظريه­ها، داراي برخي خصوصيات مشترك بودند كه به طور مستقيم بر تغييرات استفاده از زمين تأثير مي­گذاشت. بيشتر آن­ها براي مطالعه ساختار و تغييرات شهري و منطقه اي راهكارهايي        عمل­كردي داشتند. آن­ها در جستجوي قواعد قابل پيش بيني و تكراري بودند كه شكل و عملكرد در آن­ها با هم مرتبط شود. تأكيد آن­ها بر مكان فعاليت­هاي انسان در فضا و همچنين بر شكل الگوهاي ايجاد شده است. هنگامي كه تغييرات در نحوة استفاده از زمين هدف اصلي تحليل ساختار باشد، پاسخ قابل پيش بيني در برابر تغييرات در ميزان فاصله و هزينه تغييرات است، كه نتيجه عملكردگرايي اين راهكارهاست (Briassoulis:p.23-24).

    طرح­ه اي كاربري زمين–

با تسلط نظريه عملكردگرايي بر شهرسازي مدرن و تبلور آن در منشور آتن(1933) و رواج طرح­هاي جامع، برنامه­ريزي شهري به ابزاري براي هدايت توسعه كالبدي شهرها بدل شد. به دنبال آن كاربري زمين بر اساس اصول خردگرايي و هزينه منفعت ابزاري براي تسهيل عملكردهاي شهري و تقويت كارايي شهري تلقي شده و ضرورت استفاده بهينه از زمين و فضا در دستور كار قرارگرفت(مهدي­زاده، 1378، 63). در نهايت تكامل نظريه­ها در طول 50 سال به مفهومي توافقي از يك طرح با تاكيد بر توسعه كالبدي طولاني مدت منتهي شد؛ اين تأكيد ميراث متخصصان طراحي كالبدي بود .(Kaiser,1995)

    ابزارهاي اجرايي طرح­ها–

  بر اساس اين نحوه نگرش، با شناسايي و طبقه­بندي نيازهاي فضايي شهروندان و تأمين حداقل يا ميانگين زمين لازم براي هر نفر، مي­توان نحوة توزيع زمين­هاي شهري و چگونگي استفاده از آن­ها را تحت نظامي منطقي وآگاهانه درآورد (رضويان،:1381، 48 ). در الگوي طرح­هاي جامع، برنامه­ريزي كاربري زمين صرفاً بر اساس اهداف كالبدي استوار شده و سرانه­هاي كاربري نيز به عنوان ابزاري براي محاسبه و تعيين تكليف قطعي براي تمام زمين­هاي شهري به كار رفته است. استفاده از سرانه­هاي شهري حاصل اين نگرش است كه جامعه شهري به افراد تقسيم شده كه هركدام داراي فعاليتي مشخص هستند و هر يك از اين فعاليت­ها به مقدار معين زمين در محل معين نياز دارند (مهدي­زاده،: 1382، 279).

در اين الگو به منظور اجراي برنامه­ريزي كاربري زمين و نظارت بر آن معمولا از ابزارهايي استفاده مي­شود كه    مهم­ترين آن­ها ضوابط و مقررات منطقه­بندی[2] و تفكيك اراضي است؛ مقررات تفكيك[3]، روش­هايي هستند كه به وسيله آن زمين­ها قطعه­بندي شده، خيابان­ها و مسير تاسيسات عمومي مشخص مي­شوند. با قسمت­بندي و تفكيك اراضي شهر، طرح شهرها بر سطح زمين پياده و به واقعيت تبديل می­شود. منطقه بندي  عبارت است از تقسيم شهر به مناطق يا نواحي گوناگوني، طبق كاربري­هاي بالفعل (موجود) و بالقوه (آتي) مستغلات و املاك شهري، كه به منظور نظارت و جهت دادن به شيوه توسعه  كاربري­ها در آن اراضي و مستغلات صورت مي­پذيرد ( سعيدنيا،: 1382، 69-45 ).

نيمه دوم قرن بيستم

  نظريه­ هاي تغييرات كاربري زمين –

مطالعات و تحليل هاي  تغييرات استفاده از زمين پس از جنگ جهاني دوم، بسيار افزايش يافت كه جهت اين مطالعات جدا از تغييرات نظريه­اي و روش­شناسانه در قواعد اين مطالعات و فن­آوري­هاي پشتيبان آن نبود. مهم­ترين آن­ها انقلاب كمي- آماري در جغرافيا، اقتصاد، جامعه­شناسي و برنامه­ريزي در دهه­هاي 50 و 60 بود. اما پيشرفت موازي در كامپيوتر و پردازش اطلاعات، انقلاب كمي-آماري را نيز نيازمند ملاحظات مجدد كرد. بعدها، اين فن­آوري باعث كم­رنگ شدن تحليل هاي  كمي مورد استفاده در دهه­هاي 50 و 60 شد و كاربرد راهكارهاي كمتر كمي و بيشتر كيفي و اكتشافي[4] را مد نظر قرار داد.

در كل سه رشته اصلي مطالعات تشكيل شد. زمينه­هاي اقتصاد محور مانند اقتصاد شهري و منطقه اي، و زيرگروه­هاي آن مانند علوم منطقه اي، جغرافياي شهري و منطقه اي. شاخه دوم، زمينه­هاي مبتني بر جامعه­شناسي مانند جامعه­شناسي شهري و روستايي و زيرگروه­هاي مرتبط به علوم منطقه اي و برنامه­ريزي شهري و منطقه اي و شاخه سوم، گروه وسيعي از مطالعات متاثر از علوم طبيعي است.

زمينه­هاي اقتصاد محور، به دو دسته اصلي ساختارهاي اقتصادي شهري و فراشهري و مقياس­هاي بزرگتر منطقه اي تقسيم می­شود. بيشتر مطالعاتي كه به صراحت در مورد تغييرات استفاده از زمين است به گروه اول باز می­گردد؛ نظرياتي كه فعاليت­هاي زمين را به مسكوني، تجاري، حمل و نقل و خدمات عمومي تقسيم كرده است. تحليل هاي  مبتني بر اقتصاد، مشخصات مشتركي دارند كه مهم­ترين آن­ها تاكيد بر سازوكار قيمت (زمين و هزينه حمل و نقل) به عنوان مهم­ترين عامل تعيين كننده مكان فعاليت­هاي انساني در فضاست؛ راهكارهاي ارائه شده در اين زمينه­ها عمدتاً عملكردگرا، كمي و گاهي اوقات رياضي ­گرا هستند كه بر پايه فرضيات محدودكننده بر اساس طبيعت زمين، كاربري زمين، تغييرات استفاده از زمين و همچنين مشخصات و اولويت هاي استفاده­كنندگان از فضا ارائه مي­شوند. اين راهكارها تلاش مي­كنند تا اولا الگوهاي استفاده از زمين و تغييرات آن را به طور مستقيم يا غيرمستقيم توصيف كنند و ثانياً بهترين شكل استفاده از زمين براي دستيابي به اهداف­شان را پيشنهاد دهند.

تحليل هاي  مبتني بر جامعه­شناسي، سنت اكولوژي انساني را كه در نيمه اول قرن بيستم توسعه يافته بود، دنبال كرده و به خصوص در دهه­هاي 60 و 70 مطالعات كيفي و تجربي را از ساختار فضايي و اجتماعي شهري ايجاد كرده است. مطالعات استفاده از زمين و تغييرات آن در اين زمينه بر پايه متغيرهايي چون خانواده، شرايط اجتماعي-اقتصادي و وضعيت قومي بوده تا توصيفاتي را براي تحليل اختلافات موجود در مكان فعاليت ها ارائه دهد. تاكيد آن­ها بر ابعاد جمعيتي و سازماني جامعه بوده و تمايل زيادي به تعاملات انسان با محيط كالبدي دارند. در واقع بيشتر تحليل هاي  جامعه­شناسانه ساختارهاي فضايي شهري را به عنوان بياناتي از ساختارهاي اجتماعي موجود و فرايندهاي مرتبط      مي­دانند. يك مشخصه برجسته تمام راهكارهاي مبتني بر جامعه­شناسي كه به نحوي با فضا، ساختارفضايي، روابط اجتماعي و فضايي سر و كار دارند، اين است كه آن­ها با فضا و عوامل انساني درون آن به طور انتزاعي تعامل دارند؛ به اين معني كه در بستر روابط اجتماعي معمول مورد مطالعه، هيچ مرجع صريحي بر استفاده واقعي از زمين و تغييرات آن ارائه نمي­دهند.

دسته سوم، عوامل علوم طبيعي و اجتماعي را تؤاماً تركيب كرده و بر پايه انديشه تعادل اكولوژيكي است كه تغييرات در يك منطقه را به تغييرات در تعامل پوياي چهار گروه از عوامل: جمعيت، منابع، فن­آوري و سازمان ها منتسب مي­كند. نظريه­پردازان اين گروه، روش اكولوژيكي را جاذبه­اي براي در نظرگرفتن فرايندهاي زندگي به عنوان امكانات و محدوديت­هاي برنامه­ريزي كاربري زمين معرفي مي­كند. جدول شماره1، سه گروه اصلي اين نظريه­ها را همراه با راهكارهاي نماينده آن­ها به اجمال نمايش مي­دهد(Briassoulis:p22).

جدول 2- 1: گروه­بندي نظريه­هاي مفهومي تغييرات استفاده از زمين

منبعBriassoulis :

از طرف ديگر با رواج نظريه عمومي سيستم­ها در تمام حوزه­هاي مربوط به علوم طبيعي، اجتماعي و مديريت و برنامه­ريزي در نيمه دوم قرن بيستم، واكنشي عليه تخصصي شدن علوم و جزءنگري و تأكيد بر كل­نگري و ارتباطات ميان ­رشته­اي ايجاد شد (مهدي­زاده،: 1382، 37). از ديدگاه نگرش سيستمي برنامه­ريزي شهري بيش از مطالعات جامع به “جامع نگری” و در نظرگرفتن كليت و تماميت شهر و ارتباطات آن نياز دارد. اين انديشه قوت پيدا كرد كه برنامه­ريزي و مديريت، دانش تصميم­سازی است و بنابراين برنامه­ريزان فقط مجري تصميمات مديران بالادست نيستند، بلكه كارشناساني هستند كه با تحليل نيازها و شرايط، راه­هاي مناسب و مطمئن تر  براي حل مشكلات موجود و نيل به شرايط بهتر در آينده را به  مديران و مسؤولان جامعه نشان مي­دهد(مهدي­زاده،: 1382 37).

    طرح­هاي كاربري زمين-

برنامه­ريزي توسعه محلي به دلايل مختلف به سرعت در دهه 1950 رشد كرد. دولت­ها مجبور به مبارزه با موج جمعيت و رشد شهري بعد از جنگ بودند، علاوه بر آن نيازي به سرمايه­گذاري در زيرساخت­ها و تسهيلات اجتماع وجود داشت كه در دوره ركود و سال­هاي جنگ به تعويق افتاده بود. طرح كاربري زمين، كه پيش از اين مكان و مقادير زمين لازم براي كاربری­هاي مسكوني، تجاري، صنعتي، حمل و نقل و اهداف عمومي را مشخص مي­كرد، در اين دوره طرح تسهيلات عبور و مرور، طرح خدمات عمومي، طرح تسهيلات اجتماع را نيز پاسخ­گو بوده و علاوه بر آن، شامل بخش­هايي در مورد خدمات و طراحي شهري،  محدوده­هاي ويژه مثل حفاظت تاريخي و يا محدوده­هاي باز توسعه مي­شد. طرح­ها نه يك نقشه چاپي [5]بلكه ديدگاهي از آينده بودند؛ يك سياست اما نه برنامه­اي از اقدامات؛ شكل­دهي اهداف اما نه برنامه­ها و اولويت­ها (Kaiser,1995).

به تدريج با ترويج رويكرد سيستمي و به دنبال آن برنامه­ريزي ساختاري-راهبردي اين نظريه مورد قبول قرار گرفت كه هر نوع برنامه­ريزي و مديريت از دو روند مرتبط و «تصميم­گيري «و «تصميم­ساز «متمايز تشكيل شده است و بر همين اساس طرح­ها نيز در دو سطح »راهبردي« و »اجرايي« تهيه مي­شوند( مهدي­زاده،: 1382، 272). در طول دهه­هاي 1980 و1990 ، موضوع كاربري زمين نه به عنوان يك موضوع فني و كالبدي بلكه به عنوان يك محور توسعه پايدار و توسعة اجتماعي تلقي شده و ابزارهاي نظارت و هدايت آن روز به روز گسترده­تر و كامل­تر شد. در اين طرح­ها به جاي تعيين قطعي كاربري­ها و ارائه جداول و نقشه­هاي تفصيلي كاربري، مجموعه­اي از اهداف، راهبردها و سياست­ها براي استفاده بهينه از زمين و فضاهاي شهري و نيز نظارت بر آن ارائه مي­شود.

      ابزارهاي اجرايي طرح­ها–

در طرح­هاي محلي و يا همان طرح­هاي اجرايي، ضوابط كاربري زمين و نحوة تخصيص اراضي به كاربري­هاي مختلف با دقت و تفصيل بيشتري تعيين مي­شود. در اين طرح­ها اهداف كاربري زمين با توجه به شرايط و نيازهاي محلي و امكانات اجرايي، مورد تدقيق و انطباق قرار مي­گيرد و سياست­ها و اقدامات اجرايي براي تحقق آن­ها به دقت معلوم مي­شود. روش­ها و مقررات جديد منطقه بندي  بسيار فراتر از اهداف اوليه منطقه بندي  بوده و تمام مباحث مربوط به نحوه استفاده و توسعه زمين را دربر مي­گيرد. در اين روش­ها، ضوابط برخلاف گذشته بيشتر به تنوع و اختلاط كاربري­ها، انعطاف­پذيري، مراعات هم­جواري، انطباق با خواست­هاي محلي، تشويق مشاركت و توافق متمايل شده است. ضوابط منطقه بندي  به جاي دنباله­روي از وضع موجود و تثبيت كاربري­ها، بيشتر به هدايت توسعه شهري و اعتلاي  كيفيت كاربري­ها نظر دارد(مهدي­زاده،: 1382 ،283)

[1] The Masterplan

[2] Zoning

[3] Subdivision

[4] heuristic

[5] Blueprint