سبد خرید
0

هیچ محصولی در سبد خرید نیست.

بررسی اجمالی فرآیند برنامه‌های ساماندهی و توانمندسازي در چینی‌جاهای فرودست شهري و سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران و چگونگی و میزان تحقق آن

بررسی اجمالی فرآیند برنامه‌های ساماندهی و توانمندسازي در چینی‌جاهای فرودست شهري و سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران و چگونگی و میزان تحقق آن

راهبردها و رویکردهایی که در اواخر دهه 1370 و اوایل نیمه نخست دهه 1380 برای ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی اتخاذشده است بر شالوده سه دهه پژوهش‌های نظری درباره پدیده‌ای موسوم به حاشیه‌نشینی در ایران استوار است . گر چه باید خاطرنشان کرد که در دهه 1360 که به دلیل بروز جنگ و شکل‌گیری برخی مهاجرت‌های تحمیلی نوعی نابسامانی سکونتی به‌تدریج در برخی از شهرها ایجاد شد و فرض بر این بود با عادی شدن وضعیت خودبه‌خود برطرف می‌شوند و همچنین غفلت سیاست‌گذاران و گاه انکار روند ساختیابی اسکان غیررسمی پیرامون برخی شهرهای بزرگ و کوچک بود که موجب شد با تأخیر بسیار و پس از تثبیت برخی از سکونتگاه‌های غیررسمی به این موضوع پرداخته شود. درنتیجه نه‌تنها توجهی به سیر تحولات پدیده اسکان غیررسمی در جهان ، راهبردها و رویکردهای مطرح‌شده برای مواجهه با این معضل از سوی نهادهای بین المللی مانند برنامه اسکان سازمان ملل ( هبیتات ) از اواسط دهه 1970 به بعد مبذول نشود بلکه سیاست های توسعه شهری و عرضه مسکن به گونه ای هدایت شد که گروه های کم درآمد و متوسط پایین را هر چه بیشتر به حاشیه نظام برنامه ریزی رانده می شدند. میراث نظری دهه های 1960 و 1970 میلادی در زمینه شهرنشینی و توسعه وابسته نیز دیدگاهی منفی از توسعه کلان شهرها ” پلید ” به همراه آورد و توزیع نابرابر منابع بین نقاط روستایی و شهری و “مهاجرت‌های بی رویه ” را عامل اصلی رشد کلان شهرها عنوان می کرد.

با وجود چنین پیش زمینه ای، در ابتدای دهه 1370 نخستین پژوهش‌های جدید درباره ” حاشیه‌نشینی ” در اطراف تهران ( مانند : کرج ، اسلامشهر ، اکبر آباد و سلطان آباد) مفاهیم دیگری را مانند ” بدمسکنی ” ، ” سکونتگاه‌های خودرو” ، ” اسکان غیررسمی ” برای تبیین پدیده حاشیه‌نشینی به خدمت گرفتند. در مطالعه ” علل و پیامدهای حاشیه‌نشینی در ایران” ( مرکز مطالعات و تحقیقات ایران ، 1373 ) با مطالعه موردی و انجام پیمایش اجتماعی در دو روستای نزدیک به اسلامشهر به نام های اکبرآباد و سلطان آباد و بهره گیری از شناخت حاصل در سه دهه گذشته در این زمینه توانست بر دانش تجربی موجود درباره پدیده حاشیه‌نشینی بیفزاید. از جمله دستاوردهایی که این مطالعه داشت جایگزین ساختن مفهوم اسکان غیررسمی در عوض مفهوم حاشیه‌نشینی بود ، همچنین نشان داد که به رغم تصور عامه اکثرساکنان آن نه روستاييان مهاجر روستا – شهری بلکه سرریز اقتصادی – اجتماعی شهر تهران به پیرامون خود یا سایر شهرهای استان هستند که بیشتر آنها نیز در بخش رسمی اقتصاد اشتغال دارند. این بررسی با تاکید بر مقررات موجود درباره مساحت حداقل تفکیک زمین برخی از کاستی های نظام برنامه ریزی شهری و مسکن را مورد تاکید قرارداد: ” پس از تصویب طرح جامع تهران در سال 1347 ، الگوی قطعه بندی برای طبقات با درآمد متوسط حدود 300 متر تعیین شد که پیشتر حدود 100 متر مربع بود” ، یا ” قطعه بندی زمین مسکونی در اسلامشهر120 متر مربع بود وهنگامی که در طرح جامع آن

( مصوب 1365) قطعه بندی زمین 185 مترمربع تعیین شد ، در اطراف آن نقاط جدیدی چون نسیم شهر و گلستان هر یک با جمعیتی نزدیک به 100 هزار نفر با قطعه بندی نزدیک به 100 متر مربع شکل گرفت “. افزون بر این نکات ” نحوه واگذاری زمین به کم درآمدها پس از انقلاب محدود به تعاونی های مسکن می شد ، که اکثریت کم درآمدها نمی توانستند از آن بهره مند شوند ، زیرا تشکیل تعاونی های مسکن در محیط کار و با تعداد حداقل هفت نفر مجاز بود ، درنتیجه بیش از 60 درصد نیروی کار که در کارگاه های کوچک اشتغال داشتند ، از حضور در تعاونی های مسکن و دریافت یارانه های دولتی محروم شدند”. از دیدگاه این پژوهش کیفیت مسکن و خدمات در اسکان غیررسمی در ایران از بسیاری از کشورهای در حال توسعه بیشتر است ، برای نمونه بنا بر گزارش مرکز اسکان بشر سازمان ملل میانگین زیربنای مسکونی در کشورا کم درآمد در حال توسعه 1/6 متر مربع و در کشورهای دارای درآمد متوسط پایین به 1/15 متر مربع می رسد در حالی که این کمیت در اسکان غیررسمی پیرامون تهران به 16 متر می رسد . در کشورهای کم درآمد 56 درصد جمعیت فاقد آب لوله کشی هستند ولی این نسبت در سکونتگاه‌های غیررسمی تهران تنها 6/5 درصد برآورد می شود. با توجه به این نکات این پژوهش علت ساختیابی اسکان غیررسمی را در دیدگاه های نظری رویکردهای عملی برنامه ای ونهادی نادرست به مسکن و اسکان کم درآمدها عنوان می کند ، به بیان دیگر نظام برنامه ریزی در ایران باعث شهروندزدایی ازکم درآمدها می شود .

الف – نخستین راهکار: طرح ریزی مدیریتی کلان شهرها

در سال 1374 هیات وزیران به پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی به منظور امکان و ایجاد نظام برنامه ریزی واحد برای شهر تهران و سایر شهرهای بزرگ کشور ، چارچوب طرح ریزی و مدیریت مجموعه شهری تهران و سایر شهرهای بزرگ کشور و شهرهای اطراف آن را به تصویب می رساند. در واقع این مصوبه برخاسته از این نگرش بود که برخی از معضلات کلانشهرها و از جمله ساختیابی اسکان غیررسمی ناشی از نظام کارآمد نظارتی است . در ماده 2 این مصوبه بر این نکته تاکید می شود که :” هر مجموعه شهری به محدوده های کوچک تری متشکل از حریم های شهرداری های داخل مجموعه تقسیم می شود ، حتی الامکان به طوری که هیچ نقطه ای از سطح این مجموعه خارج از حوزه نظارت و حریم شهرداری های داخل این مجموعه واقع نگردد”. به بیان دیگر موزائیک کردن محدوده های نظارتی از زمره نخستین واکنش ها برای ترمیم کاستی های نظام مدیریتی مجموعه شهری تهران محسوب می شود.

یک از پیامده های این مصوبه آغاز مطالعات مجموعه شهری تهران در مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران است. این مطالعات نشان داد که اسکان غیررسمی از حدود 5 درصد جمعیت مجموعه شهری تهران در سال 1355 به 11 درصد در سال 1365 و 19 درصد در سال 1375 افزایش داشته است .

در سال 1382 باردیگر مجموعه شهری تهران موضوع تصویب نامه هئیت وزیران( به شماره

02/100/1561 ) قرار می گیرد . بنا بر پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی مشخصه ها و شروط تحقق اهداف طرح مجموعه شهری تهران مورد تصویب قرار می گیرد . اهدافی که در این سند از آنها نام برده می شود عبارتند از :

  • ساماندهی فعالیت ها در مجموعه شهری تهران ، به منظور توسعه پایدار ؛
  • کاهش خسات های اجتماعی – اقتصادی و زیست محیطی ناشی از پراکندگی ، نابسامانی و نی نظمی در استقرار جمعیت و فعالیت و نحوه استفاده از زمین ؛
  • ایجاد محیطی قابل زندگی برای کلیه ساکنان مجموعه شهری
  • ایجاد شرایط لازم در مجموعه شهری تهران برای نیل به جایگاه شایسته و ایفای نقش در سطح ملی و بین المللی ؛

در این اهداف می توان بازتاب توجه به توسعه پایدار شهری ، و نقش شهر تهران به مثابه شهری جهانی به بیان دیگر اهداف شهرهای مولد و فراگیر اجتماعی را مشاهده کرد .

افزون بر این در مورد رویکرد ها این سند به صراحت به مقوله اسکان غیررسمی نیز اشاره می کند:

راهبردهای طرح یاد شده به این شرح بیان می شود :

  • کاهش تمرکز جمعیت و فعالیت در شهر تهارن و توزیع آنها در سایر کانون های جمعیتی مصوب مجموعه به منظور جلوگیری از پراکندگی بیشتر در روند اسکان جمعیت و استقرار فعالیت ها ؛
  • ایجاد انسجام و ساماندهی و تجهیز کانون های جمعیتی عمده مجموعه و تقویت ارتباط بین آنها
  • استفاده حداکثر از توان و ظرفیت زیرساخت های موجود ؛
  • بازنگری در سیاست ها و برنامه های اسکان جمعیت در سطح ملی و استانی با تاکید بر حل مسئله اسکان غیررسمی و تامین مسکن کم درآمدها .

شاید پس از انقلاب این تنها سند و مصوبه رسمی دولتی باشد که هم وجود پدیده‌ای به نام اسکان غیررسمی را می پذیرد و هم در پی حل مشکلات مرتبط به این سکونتگاه ها و مسکن کم درآمدها باشد . تقریبا 25 سال طول کشید که با تلاش بسیار زیاد کارشناسان و تصمیم سازان حوزه توسعه شهری و روشن بینی بالادست ترین نهاد تصمیم گیر دولتی سندی رسمی در این زمینه به تصویب برسد .

ولی همین جا لازم است خاطرنشان شود که عزم هیئت دولت برای پی ریزی و پیگیری مدیریت جامع مجموعه شهری تهران با تصویب مصوبه ای در سال 1383 بنا بر درخواست ریاست مجلس شورای اسلامی موضوع نامه شماره 54592/5730 ه ا ب مورخ 6/8/1382 تغییر می یابد و نام مجموعه شهری تهران تغییر می کند و تحت عنوان ” منطقه عمومی تهران ” اصلاح می شود . دلیل این امر روشن نبودن جایگاه مدیریت مجموعه شهری تهران و تداخل وظایف با سایر ارکان مدیریتی شهری و تقسیمات کشوری عنوان می شود. این سند اصلاحیه تصویب نامه سال 1374 هیات دولت است و در همین سند تصریح می شود که ” دولت ساختار تشکیلاتی ، حدود اختیارات ، و شرح وظایف مدیریت مجموعه شهری را با پیشنهاد وزارتخانه مسکن و شهرسازی و کشور و تایید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تعیین خواهد نمود “.

در سال 1393 و گذشت یک دهه از سند ملی توانمند سازی ، سند دیگری با عنوان ” سند ملی راهبردی احیاء، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری “جایگزین ترتیبات نهادی ستادهای توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی (موضوع مصوبه هیأت محترم دولت در تاریخ 1382 و با فراگیری کلیه محدوههای هدف نیازمند احیاء، بهسازی و نوسازی شهری ) محدوده تاریخی شهرها، پهنه های نابسامان میانی)فرسوده شهرها(، سکونتگاههای غیررسمی و پهنه های شهری با پیشینه روستایی) فعالیت خواهند کرد. در این سند مفهوم بافت ناکارآمد جایگزین اسکان غیر رسمی می شود. در نظر نخست با حذف مفهوم غیررسمی یک گام به پیش محسوب می شود تا تقابل بین رسمی و غیررسمی موجب عدم اقدامات لازم برای بهسازی محله های فرودست شهری و ارائه خدمات از سوی شهرداری ها نشود.

از سوی دیگر در تعریف مفاهیم این سند از ساماندهی نام برده می شود به این معنا که ساماندهی

بازآفريني محدوده ها و محله هاي هدف از طريق برنامه های باززنده سازی، احياء، بهسازی و نوسازی كه منجر به توانمند سازی ساكنان و ارتقای شرايط كيفيت سكونت زيست و فعاليت در اين سكونتگاهها می شود. نکته مهم واژه باززنده سازی است یعنی زمانی بافت مطلوب و کارآمدی بود و اکنون آن ویژگی را از دست داده است. حتما این مفهوم درباره بافت فرسوده صادق است ولی درباره اسکان غیر رسمی به هیچ وجه صادق نیست چرا که اسکان غیررسمی از ابتدا ناکارآمد بنا شده بود.

نکته مهم دیگر ریاست این ستاد است که بنا بر سند جدید بر عهده رییس جمهور است و در صورت عدم حضور وی جلسه های ستاد با وزیر راه و شهرسازی برگزار می شود. در سند پیشین ریاست این ستاد بر عهده وزیرمسکن و شهرسازی بود. درنتیجه سطح الزام آور سازی تصمیمات این ستاد می تواند جنبه فرابخشی گسترده تری یابد.

ب – نقش شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری

نیمه دوم دهه 1370 را می توان سرآغاز مشارکت و توجه سازمان عمران و بهسازی شهری ( وزارت مسکن و شهرسازی ) به احیای بافت های فرسوده و از جمله اسکان غیررسمی دانست .

طرح پژوهشی ملاشیه اهواز از نخستین طرح های امکان سنجی برای بهسازی و مداخله در بافت های شهری و امکان سنجی محسوب می شود که در حد توصیف وضعیت نابسامان این محله متوقف می شود . “البته این طرح نه بر اساس شرح خدمات طرح توانمند سازی بلکه تحت عنوان بهسازی بافت مسآله دار شهری انجام شد و این موارد مورد توجه قرار گرفت :

  • طرح بافت های حاشیه ای از نوع طرح های معمول همچون طرح هادی ، تفصیلی و یا نظایر آن نیست ، بلکه نیاز به مطالعات و برنامه ويژه ای دارد که هدف آن ارتقای محیط و کیفی زندگی ساکنان این گونه بافت ها باشد.
  • ارتقای سطح زندگی ساکنان این بافت ها بدون همکاری بین بخشی به ویژه نهادهای متولی مدیریت شهری ، خدمات و زیرساخت های شهری امکان پذیر نیست .
  • ارتقاء زندگی ساکنان ، بدون مشارکت خود آنها و تنها با اقدام از بالا کارساز نمی باشد.
  • به منظور جلوگیری از انجام اقدامات موازی و هماهنگی ، همکاری دستگاه های ذی ربط در اجرای طرح ها ، تشکیل ستادی بین بخشی به منظور هدایت ، راهبری و اجرای طرح ها ضروری است” .

نقش سازمان عمران و بهسازی شهری

سازمان عمران و بهسازي شهري به عنوان يكي از سازمان هاي فني، اجرايي و مديريتي وزارت مسكن و شهرسازي با رسالت تجديد حيات شهري و نيل به شهر پايدار و مشاركتي در سال 1376 تاسيس گرديد. توسعه دروني با برنامه ريزي و مديريت بهينه استفاده از ظرفيت ها و پتانسيل هاي موجود شهري و مورد نياز آتي شهرها، هويت بخشي و احياي معماري و شهرسازي ايراني – اسلامي از طريق ساماندهي و اصلاح سيماي شهري به منظور با شكوه سازي محيط زندگي شهري و ساماندهي و انتظام بخشي به فعاليتها، جمعيت و فضا در جهت ايجاد تعادل اقتصادي، اجتماعي و كاركردي در فضاهاي زندگي بافت هاي شهري از جمله مهمترين اهداف كلان سازمان است

اهداف عملياتي رديف
احياء چینی‌جاهای قديمي و فرسوده شهري 1
ساماندهي چینی‌جاهای با اسكان غير رسمي و نامنظم 2
بازيافت اراضي با كاربري ناهمگن و نامتناسب با زندگي شهري از جمله پادگانها، زندانها، كارگاههاي مزاحم 3
حفاظت، احيا و بهره برداري بهينه از محيط زيست چینی‌جاهای شهري 4
احيا ارزشهاي هنر معماري و شهرسازي ايراني – اسلامي 5

طرح دوم با عنوان ” طرح راهبردی – ساختاری محله بابائیان شهرزاهدان ” و”مطالعات و طرح توانمندسازی و ساماندهی محله باباييان ” با بهره گیری از تجربه های حاصل از شناخت اسکان غیررسمی و نیز دستاوردهای هبیتات دو ( کنفرانس استانبول) وسایر نهادهای بین المللی فعال در این عرصه ، طرح ساماندهی محله بابائیان را بر اساس سه راهبرد نهاد سازی ، توانمند سازی و ظرفیت سازی استوار می سازد و بر رویکرد مشارکتی تاکید می کند. جمعیت این محله حدود 48 هزار نفر و یک هشتم جمعیت شهر زاهدان بود . نکته مهمی که در این طرح شایسته توجه است طرح مفهوم سکونتگاه‌های نابسامانirregular settlement یا غیر متعارف در عوض مفهوم کلاسیک تر اسکان غیررسمی است . زیرا نتایج اولیه این پژوهش نشان داد که مفهوم غیررسمی نمی تواند حداقل در مورد اکثر این مناطق صادق باشد و موضوع اصلی شرایط نامناسب مسکن ، کمبودهای خدماتی در داخل محله و در نهایت گسست کالبدی و انزاوای اجتماعی از پیکره شهرزاهدان بود . افزون بر این که این محل در اذهان عموم مردم نیز محله ای خوشنام محسوب نمی شد. درنتیجه واحد های مسکونی ساخته شده در این گونه محله ها بخشی از سرمایه اقتصادی شهر است که می توان با اقدامات بهسازی و خدمات رسانی آنها را به سطح متوسط شهر نزدیک تر ساخت . تشکیل ستاد بهسازی متشکل از اعضای سازمان ها و دستگاه های ذی ربط در امر مدیریت شهری به مثابه نهادی فرابخشی و هماهنگ کننده اقدامات بهسازی ، ایجاد دفتر فنی محلی ، ظرفیت سازی به مثابه انتقال دانش و تجربه ساماندهی این گونه سکونتگاه‌های و در نهایت توانمندسازی ساکنان محل ازطریق پیشنهاد تشکیل صندوق های تامین مالی خرد به منظور تامین اشتغال و بهسازی واحدهای مسکونی بود. پس از این طرح مطالعات امکان سنجی دیگری بر اساس شرح خدمات طرح بابائیان در کرمانشاه و بندرعباس نیز به اجرا درآمد . اکنون به نظر می رسد با گذشت بیش از 15 سال از تجربه زاهدان و با عنوان سکونتگاه‌های نابسامان و رویکرد ساماندهی ، وقت آن رسیده باشد که این واژگان باردیگر تعریف شوند . انتخاب این مفاهیم در آن زمان برگرفته از خرد جمعی و جهانی و رویکرد های رایج در بهسازی اسکان غیر رسمی بود.

 

مشارکت بانک جهانی

حضور و مشارکت بانک جهانی مبتنی بر برنامه ریزی های از پیش تعیین شده ای در زمینه ساماندهی اسکان غیررسمی نبود، بلکه حاصل بازدید هیاتی از این بانک از پروژه محله بابائیان زاهدان و پذیرش طرفین گفتگو برای ادامه همکاری بود.همکاری با بانک جهانی درچارچوب پروژه بهسازی شهری و اصلاحات ساختاری بخش مسکن تدوین شده است و دارای دو بخش بهسازی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی و ظرفیت سازی برنامه راهبردی مسکن در سطح ملی است. در بخش بهسازی شهری اهدافی مانند بهسازی کالبدی ، توانمندسازی محله و ساکنان مورد نظر هستند و در بخش اصلاحات ساختاری اهداف کلی معطوف به تعدیل قوانین و مقررات بخش مسکن و تامین مالی و تخصیص یارانه ها را شامل می شود. انجام مطالعات پایه از محل کمک بلاعوض دولت ژاپن تامین مالی شد که طی آن مطالعات پروژه توانمند سازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی سه شهر زاهدان ، کرمانشاه ، و بندرعباس و دو سند سیاست اسکان مجدد و زیست محیطی در بخش بهسازی شهری و سند راهبردی بخش مسکن در زمینه اصلاحات بخش مسکن برنامه پیش گفته تهیه گردید. هم اکنون نیز در بخش بهسازی شهری مطالعات توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی دو شهر تبریز و سنندج

( از محل منابع کمک بلاعوض دولت ژاپن ) تهیه شد. فرایند همکاری با بانک جهانی مستلزم فراهم آوردن پیش زمینه های بود که از جمله عبارت بودند از تهیه سه سند و تشکیل کمیته ای فرابخشی با عنوان کمیته راهبری پروژه بود. این پروژه در قالب برنامه ای دوازده ساله طی سه دوره زمانی پنج ساله اول چهارساله دوم و سه ساله آخر قرار است به اجرا درآید.

الف – کمیته راهبری : با توجه به ساختار و ویژگی های نظام مدیریت شهری در کشور ( بخشی بودن بودن آن ) از یک سو و زمینه های قبلی و تجربه بانک جهانی در سایر کشورها ، تشکیل کمیته ای متشکل از نهادهای اصلی تصمیم گیرنده در مورد مسائل شهری ، پیشنهاد شد که به عنوان شرط لازم برای انجام مطالعات و ادامه پروژه مورد توجه بانک بود. این کمیته با عنوان کمیته راهبری پروژه بهسازی شهری و اصلاحات بخش مسکن با عضویت نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی ، وزارت کشور ، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ، وزارت امور اقتصادی و دارایی ، وزارت امور خارجه و بانک مرکزی تشکیل شد. ریاست این کمیته بر عهده معاونت عمرانی وزرات کشور و دبیری آن با دبیرخانه کمیته ملی اسکان بشر ( سازمان ملی زمین و مسکن ) است .نقش این کمیته ایجاد هماهنگی های بین بخشی ، مدیریتی و ملحوظ داشتن سیاست های کلان کشور در زمینه جذب وام های خارجی و … است.

ب – تدوین سند توانمند سازی و ساماندهی اسکان غیررسمی : گسترش اسکان غیررسمی در کشور تهیه و تصویب سندی که چارچوب و نحوه فعالیت بخش دولتی و مشارکت مردمی در ساماندهی اسکان غیررسمی را مشخص کند و از طرفی به عنوان سندی برای پشتیبانی قوانین و مقررات لازم در جهت فعالیت قانونی و ضابطه مند دستگاه های دست اندرکار در اسکان غیررسمی قرار گیرد ، ضروری بود. در سال 1381 سازمان عمران و بهسازی شهری ، طی قراردادی از محل منابع داخلی خود ، تهیه و تدوین این سند را در دستورکار خود قرار داد. پس از گذشت شش ماه بررسی استفاده از نظر کارشناسان داخلی و تجارب بین المللی و بانک جهانی در 19 بهمن 1382 این سند به تصویت هیات وزیران رسید. مصوبه هیات وزیران به پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی به شماره 02/100/2717مورخ 26 مرداد ماه 1382 پاسخ مثبت داد و سند توانمند سازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی را به تصویب می رساند . در بند نخست این مصوبه تصریح می شود:” این تصویب نامه مرجع تعریف مشترک اسکان غیررسمی و حاشیه‌نشینی شهری و مبین اصول ، راهبردها و سیاست گذاری های بخشی و زمینه ساز طرح قوانین و مقررات مورد نیاز برای اجرای سیاست ها و راهکارها در برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی کشور خواهد بود. در بند دوم این سند بر تشکیل ستاد ملی توانمند سازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی با عضویت وزارت مسکن و شهرسازی ، کشور ، نیرو، بهداشت ، درمان و آموزش پزشکی ، کار و امور اجتماعی ، صنایع و معادن ، اطلاعات ، دادگستری و روسای حفاظت محیط زیست و مدیریت برنامه ریزی کشور تاکید می شود . ریاست این ستاد نیز بر عهده وزیر مسکن و شهرسازی و دبیرخانه آن نیز در وزارت مسکن و شهرسازی خواهد بود. در بند سوم این مصوبه تصریح می کند که ” آیین نامه های مربوط به نحوه فعالیت ستاد ملی توانمند سازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی و تشکیل ستادهای استانی و اجرایی به پیشنهاد دبیرخانه ستاد ملی توانمند سازی و سکونتگاه‌های غیررسمی به تصویب ستاد ملی خواهد رسید “. افزون بر این شناسایی و تعیین محدوده های اسکان غیررسمی در حاشیه شهرها و ترتیب اولویت ، طرح های توانمند سازی و ساماندهی اسکان غیررسمی تهیه شده توسط استان ها را ستاد ملی توانمندسازی تصویب به مراجع ذی ربط قانونی ارجاع می نماید. این مصوبه ساختار تشکیلاتی ستاد های استانی در مناطق درگیر با این مسئله را پیش بینی و آن را متشکل از استاندار ، عالی ترین مقام استانی وزارتخانه های مسکن و شهرسازی ، بهداشت ، درمان و آموزش پزشکی ، کار و امور اجتماعی ، صنایع و معادن ، اطلاعات ، دادگستری ، آموزش و پرورش ، و سازمان های محیط زیست ، مدیریت و برنامه ریز کشور ، فرماندار شهرستان مربوطه ، شهردار و رئیس شورای شهر مربوطه ، فرمانده نیروی انتظامی استان و مدیران عامل شرکت های آب و فاضلاب ، توزیع نیروی برق و گاز استان است . ریاست ستاد یاد شده بر عهده استاندار یا معاون عمرانی وی و دبیر آن نیز رییس سازمان مسکن و شهرسازی استان تعیین می شود. چنین به نظر می رسد که ساختار تشکیلاتی ستاد ملی برای استان ها نیز تجویز می شود .همچنین برای مشارکت و ایفای نقش فعال ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی تعدادی از افراد مناسب ( بین 5 تا 7 نفر ) با روشی که ستاد استانی تعیین می کند انتخاب می‌شوند. پذیرش حضور نمایندگان محل در ساختار تشکیلات استانی گامی به جلو و اساسی است ولی از این نکته غفلت شده است که این نمایندگان می بایست از بطن و درون تشکل های محلی که برای فعالیت های بهسازی و توانمند سازی شکل می گیرند انتخاب شوند. به هر حال این سند گامی اساسی و زمینه ساز فعالیت های آینده در این عرصه محسوب می شود.

در این جا لازم است به محتوای سند توانمندسازی و ساماندهی اسکان رسمی نیز پرداخته شود تا سمت گیری آن در طرح مسئله ، علل پیدایش و راهکارهای پرداختن به آن نیز شفاف تر شود. در مقدمه این سند به این موضوع به صراحت اشاره می شود که ” این گونه سکونتگاه ها هر چند جلوه ای از فقر است اما بازتاب کاستی ها و نارسایی ها ی سیاست های دولتی و بازار غیررسمی نیز محسوب می‌شوند .اسکان غیررسمی به سبب بازتولید فقر و گسترش آن ، به مخاطره انداختن محیط زیست و تحمیل هزینه ای بیشتر برای حل مشکلات در مقایسه با هزینه پیشگیری از آنها ، تهدیدی جدی برای پایداری و انسجام جامعه شهری است “. در قسمت دوم این سند تحت عنوان وضع موجود و گرایش ها به این نکات اشاره می شود:” به موازات رشد شهر نشینی درکشور در دهه های اخیر ، سکونتگاه‌های نامتعارف و خود انگیخته ای درون یا مجاور شهرها – با تقدم در مجموعه های شهری بزرگ – به سرعت ایجاد شده و رشد یافته است. این سکونتگاه ها اغلب دارای ويژگی های زیر هستند

  • مسکن سازی شتابزده ، توسط استفاده کننده گان آنها که عمدتا به دلیل نداشتن پروانه ساختمان و تبعیت نکردن از برنامه ریزی رسمی شهرسازی مجموعه ای نابسامان به وجود آورده اند.
  • پیوستگی عملکردی با شهر اصلی و گسست کالبدی از آن با تجمعی از اقشار عمدتا کم درآمد و فقیر.
  • محیطی با کیفیت پایین زندگی و کمبود شدید خدمات و زیربناهای شهری و تراکم بالای جمعیتی.

برآورد می شود که حدود یک هشتم جمعیت شهری ( حدود 5/4 میلیون نفر ) در این سکونتگاه‌های غیررسمی مستقر باشند”.

اهداف کلان سند توانمندسازی و ساماندهی اسکان غیررسمی عبارتند از :

الف – بستر سازی برای ارتقاء شرایط محیطی به نحوی پایدار و فراگیر جهت رشد سلامتی ، امنیت ، امید ، ایمان و کرامت انسانی در سکونتگاه‌های غیررسمی موجود؛

ب – پیش نگری به گسترش اسکان غیررسمی در آینده و زمینه سازی برای احداث مسکن مناسب ، خدمات پایه و زیربناها در حد استطاعت و دسترسی گروه های کم درامد در فضای رسمی شهر ؛

پ – زمینه سازی برای بهره مندی از امتیازات شهری و تعمیق فرهنگ شهری برای ساکنان این سکونتگاه ها به همراه مشارکت همه جانبه آنها در تصمیم گیری ها و اقدام های محلی ؛

نحوه تحقق این اهداف را اصول هادی سند به شرح زیر مشخص ساخته است :

یکم – بازنگری سیاست های موجود و تامین فضای شهری برنامه ریزی شده برای کم درآمدها،

اسکان غیررسمی مجموعه ای از تنگناها و مشکلات و نیز قابلیت ها و امکانات را در خود دارد که سیاست های کنونی در استفاده از امکانات نهفته آن برای فائق آمدن بر مشکلات موفق نبوده است .واقعیت آن است که به دور از این قابلیت ها ، شیوه های مداخله مستقیم بخش دولتی ( از جمله در تولید مسکن ، عرضه زمین و استانداردهای شهری وضع شده ) ناکارآمد بوده و نفعی برای کم درآمدترین اقشار نداشته است.

دوم – نقش تسهیل کننده وهدایتگر بخش دولتی – عمومی : زمنیه سازی برای تضمین و دسترسی به سرپناه و خدمات پایه مورد نیاز آن برای همگان از وظایف بخش دولتی – عمومی است که در مورد اقشار کم درآمد و فقیر به دلیل پاسخگو نبودن بازار به شرایط آنها نیاز به مداخله مستقیم دولت است تا درجهت سیاست های اجتماعی و فقرزدایی در بعد مسکن اقداماتی به عمل آورد. انجام این وظیفه نه بر مبنای تامین مستقیم همه نیازها و تصدی امور توسط بخش دولتی – عمومی بلکه از طریق فرایند تسهیل جریان امور و مشارکت فراگیر و توانمند سازی اجتماعات هدف در برآوردن نیازهایشان صورت می گیرد.

سوم – بسیج منابع درون اجتماعات و خودیاری حمایت و هدایت شده : با تاکید بر حداکثر استفاده از واحدهای مسکونی موجود قابل قبول و همچنین با بکیه بر اتقای محیطی و بهسازی تدریجی و نه جابجایی و نوسازی تمامی مجموعه .

چهارم – حق اقامت و امنیت در سکونت به همراه مسئولیت پذیری مدنی : با تاکید بر اعطای امتیازها و کمک های دولتی مشروط به مشارکت فعال ساکنان .

پنجم – تقویت بنیان های اقتصادی – اجتماعی خانوادهبا تاکید بر مسکن و اشتغال : تامین سرپناه مناسب ، در حد استطاعت و دسترس ، ایمن و برخوردار از خدمات و زیربناهای پایه ، فراهم نمودن فرصت های شغلی پایدار با نگرش خرد و از میان برداشتن موانع کالبدی نقش اساسی در تقویت نهاد خانواده به مثابه واحد بنیادی اسکان غیررسمی .

ششم – رویکرد جامع و قابل گسترش و پیش نگر: انتخاب راه حل ها با قابلیت تعمیم ، تکرار و بازگشت برخی از هزینه ها و متناسب با توان مالی خانوارها.

هفتم – تقویت نقش و وظیفه نهادهای مدیریت محلی : با تاکید مشارکت دوسویه اجتماعات و نهاد های محلی ( به ویژه شهرداری و شوراهای اسلامی شهرها ) ، تفویض اختیار حل مشکلات اسکان محلی به سطح محلی .

شروط تحقق اهداف برگزیده

شرط تحقق هدف اول : اقدام ملی در جهت ایجاد ستاد های ساماندهی ، و تشکیلات مربوط به آن در مناطق و واگذاری اختیارات به این ستادها ، حمایت از تشکیل نهادهای منتخب مردمی ، توجه به تمامی گروه های ذی نفع از جمله زنان و جوانان ، حمایت از سازمان های غیر دولتی در زمینه انتقال مهارت های شغلی ، حقوق مدنی و حفاظت محیط زیست .

شرط تحقق هدف دوم : قراردادن راهبرد بخش دولتی – عمومی برای تامین مسکن مناسب با خدمات مرتبط برای گروه های کم درآمد در چارچوب تقویت و ایفای نقش تضمین کننده درجهت دسترسی همگانی و در توان مالی اقشار کم درآمد شهری به نهاده های مسکن ، انطباق استانداردهای شهرسازی و ساختمانی با توان مالی گروه های هدف ، پیش نگری و زمینه سازیبرای عرضه زمین کافی در حد توانایی مالی متقاضیان کم درآمد جدید شهری با امکان ساخت تدریجی ، کاربری مختلط ( برای تولیدات غیر مزاحم در واحد مسکونی ) ، تاکید بر دیدگاه شهرنگر .

شرط تحقق هدف سوم : بازنگری کلیه قوانین و مقررات محدود کننده دسترسی اقشار کم درآمد به تسهیلات و اعتبارات رسمی ، ایجاد صندوق محلی برای خرده وام و پس انداز مسکن و اشتغال با مشارکت مردم و بهره گیری از منابع دولتی ، عمومی و خصوصی ، بیمه کردن وام های اعطایی بانک ها و بخش خصوصی توسط بخش دولتی به منظور کاهش ریسک سرمایه گذاری در اسکان غیررسمی ، تخصیص بخشی از وام های یارانه ای بخش دولتی برای تامین مالی اولیه صندوق های وام محلی ، تخصیص و در اولویت قراردادن تخصیص منابع برای تامین زیربناها و خدمات پایه شهری.

سند مدیریت زیست محیطی : به منظور اجرای طرح بهسازی شهری و اصلاحات بخش مسکن و بنا به درخواست بانک جهانی این سند تهیه شده است که محور اصلی آن نحوه اجرا و مدیریت زیست محیطی پروژه های بهسازی است. از اهم اهداف تهیه این سند ،شناخت نیازهای محیطی به منظور ارزشیابی زیست محیطی هر یک از زیر مجموعه پروژه هایی است که در چارچوب برنامه های بهسازی اجرا می‌شوند .

سند سیاست اسکان مجدد ( جابجایی ): ساماندهی برخی سکونتگاه‌های غیررسمی و اجرای طرح های کالبدی در پاره ای با موضوع تعریض معابر و ایجاد زیرساخت های جدید همراه می شود . درنتیجه این اقدامات ممکن است بخشی از واحد های مسکونی تخریب و ساکنان آن مجبور به جابجایی محل سکونت خود شوند ، همین امر نیز می تواند در جای خود موجب شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی دیگری شود. از همین رو و بنا بر تجربه بانک تهیه سند چارچوب سیاست اسکان مجدد به عنوان چارچوبی در زمینه انجام مطالعات سه شهر زاهدان ، کرمانشاه و بندرعباس و به مثابه یکی دیگر از پیش شرط های بانک تهیه و تصویب شود.

تدوین این سه سند و به ویژه سند توانمندسازی اسکان غیررسمی از این حیث مهم تلقی می شود که معرف عزم سیاسی دولت ها برای پاسخ به معضل اسکان غیررسمی و تعهد رسمی آنها در این زمینه محسوب می شود. شیوه پرداخت وام بانک نیز در چارچوب وام های مشروط است به نحوی که تامین مالی پروژه های سال دوم و سال های بعد منوط به انجام پروژه ها بنا بر شرح خدمات درخواستی بانک و میزان اثر بخشی آنها بنا بر انجام پروژه ارزیابی اجتماعی قبل و بعد پروژه های مداخله کالبدی و توانمندسازی است.

تامین خدمات پایه برای عموم مردم

تامین معاش پایدار

انسجام اجتماعی

ایمنی و امنیت شهر فراگیر

مزایای تطبیقی رقابتی

مهارت نیروی کار

نظام حمل ونقل

شهرمولد خدمات شهری کارآمد

شهر پایدار

منابع تامین مالی

محیط زیست

منابع انسانی

اچ آی وی – ایدز

حکمروایی شهری شایسته

پیوندهای بین حکومتی

رهبری و مشارکت

مدیریت اجرایی کارآمد

شفافیت و پیروی از اصول

پس از انجام امکان سنجی ها ، سازمان عمران و بهسازی در دو مرحله اقدام به انجام ارزیابی تاثیر گذاری اجتماعی کرد. مرحله نخست شامل سه شهر بندرعباس ، زاهدان و کرمانشاه بود. نتایج مطالعات با موفقیت نسبی همراه بودند. بار دیگر در دو شهر سنندج و تبریز ارزیابی اجتماعی تکرار شد. در این دو بررسی سعی شد سنجه های ارزیابی پیش و پس از مداخله تدقیق شوند. با توجه به این که مبلغ اندکی از وام اختصاص یافته تا سال 1386 هزینه شده بود، درنتیجه سازمان برنامه ریزی و مدیریت درخواست می کند که اگر این وام امکان هزینه ندارد ، باقیمانده وام برگشت داده شود و این اقدام انجام شد. این موضوع اساسا ربطی به تحریم ها علیه ایران نداشت ، دولت جمهوری اسلامی ایران وام اعطایی بانک جهانی را مرجوع کرد! مبالغ هزینه شده عمدتا درساخت و تاسیس فضای سبز، پارک ، مدرسه یا خانه بهداشت یا ورزشگاه به ویژه در سه شهر نخست و برخی نیز در دو شهر دیگر از قبیل اسفالت برخی معابر هزینه شد. پروژه دیگر بانک جهانی تحت عنوان ظرفیت سازی در شهرداری ها به دلیل ضعف مشاور بومی منحل اعلام شد. در مجموع برنامه ارزیابی اجتماعی مرحله اول با کارنامه قابل قبولی به اتمام رسید . با قطع همکاری با بانک جهانی مرحله دوم آن نیز هرگز به اجرا در نیامد.

در دولت های نهم و دهم ، شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری فقط در زمینه طرح های شناسایی سکونتگاه‌های غیر رسمی فعال بود . ستاد ملی توانمند سازی سکونتگاه شهری تقریبا تعطیل شده بود و پروژه مسکن مهر محور اصلی فعالیت های وزارت مسکن و شهرسازی بود.

آخرین طرحی که شرکت عمران و بهسازی شهری به مثابه یکی از طرح های مهم به اجرا گذاشت ، طرح توانمند سازی سکونتگاه‌های غیر رسمی در شهر بندرعباس بود. بنا بر طرح راهبردی – ساختاری حدود یک هزار هکتار به محدوده شهر بندرعباس در محور شمال شهر افزوده شد و شرکت عمران و بهسازی حدود 300 هکتار را در اختیار گرفته بود. بر همین اساس طی عقد قراردادی با سه مشاور شهرساز و معمار و مشاور دیگری به عنوان عامل چهار باردیگر پروژه توانمند سازی سکونتگاه‌های غیر رسمی و بافت فرسوده آغاز می شود. قرار بود تمامی سکونتگاه‌های واقع در این محدوده ها تمام شماری شوند و در صورت نیاز و ضرورت جابجایی از اراضی اختصاص یافته به شرکت برای اسکان مجدد ساکنان محله های مورد بررسی استفاده شود. تمام شماری ها در محله ها انجام شد و به سیستم جی آی اس منتقل شد. ولی در عمل محدوده ای برای اسکان ساکنان سکونتگاه‌های غیر رسمی و در معرض خط سوانح طبیعی مانند ترانشه ها تعیین نمی شود. طرح اخیر بهسازی سکونتگاه‌های غیر رسمی بندر عباس با چندین دستاورد نظری به اتمام می رسد. نخست پیشنهاد مرکز توسعه محله برگرفته از تجربه سازمان بهزیستی با عنوان توانمند سازی اجتماع محور بر اساس تجربه سازمان غیر انتفاعی فرهیخته بود . دوم پیشنهاد نهاد سازی با عنوان مشاور معین برای تداوم اجرای پیشنهاد های اجرایی و نظارت بر روند توانمند سازی محله های فرو دست و افزون بر این پیشنهاد ایجاد صندوق مالی بهسازی بود. در ابتدای شروع مطالعات امکان سنجی در شهرهایی مانند زاهدان ، بندرعباس ، کرمانشاه ، سنندج و تبریز در اواخر دهه هفتاد و اوایل دهه هشتاد دو مشکل عمده آشکار شده بود. نخست ترتیبات نهادی لازم برای هماهمنگی های بین بخشی ، که تشکیل ستاد شروعی برای پر کردن این شکاف بود. دوم تامین مالی پروژه های بهسازی . در دهه هشتاد و آغاز همکاری با بانک جهانی برای بهسازی و توانمند سازی اسکان غیر رسمی وام اعطایی و مشروط بانک می توانست این مشکل را برای کوتاه مدت از میان بردارد، ولی نکته مهم یافتن راه حلی برای تامین مالی پایدار بود. به همین منظور در اواسط دهه هشتاد شرکت عمران و بهسازی طرح مطالعاتی با عنوان ” امكان سنجي نهادينه سازي فرايند بهسازي شهري در ايران” و در بخشی از آن ” مروري بر تجربيات جهاني نهادسازی و تأسيس صندوق شهری” را آغاز کرد که بتواند پاسخگوی کاستی های میان بخشی اجرایی و هم یافتن شیوه ای برای تامین مالی بهسازی بود. این طرح فقط به عنوان طرحی پژوهشی مورد نظر قرار گرفت و تدقیق آن ادامه نیافت . کاستی هایی که خود را در طرح توانمندسازی اخیر شهربندرعباس نیز بار دیگر نمایان ساخت.

بند (د) تبصره (6) قانون بودجه سال 1386 مصوب 24/12/1385 و بند 23 ماده واحده قانون بودجه سال 1387 ( انتشار اوراق مشارکت ) از اقداماتی بود که برای تامین مالی نوسازی بافت فرسوده و بهسازی سکونتگاه‌های غیر رسمی انجام شد که در عمل چندان سودمند نبود.

بنا بر اسناد شرکت عمران و بهسازی در راستای مطالعات مصوب انجام شده تاکنون تعداد ۱۷۵ پروژه با اعتباری بالغ بر ۱۰۳۷ میلیارد ریال به منظور حمایت از فعالیت ستادهای توانمندسازی از طریق دبیرخانه ستاد ملی توانمندسازی در سکونتگاه‌های غیررسمی در ۲۴ شهر کشور شامل ۷۵ محله با همکاری مدیریت شهری و مردم در قالب ارتقاء سرانه‌های خدمات شهری از قبیل پروژه‌های ساخت و احداث مراکز آموزشی، بهداشتی، فرهنگی، فنی و حرفه‌ای، ایجاد دسترسی، احداث شبکه‌های آب و فاضلاب، آب آشامیدنی سالم، روشنایی معابر و… انجام گرفته و در حال انجام است. بر همین اساس حدود 175 پروژه ها نیز اجرا شده است.

فرایند انجام این مطالعات و اجرای آن را می توان به این شرح خلاصه کرد: نخست انجام مطالعات امکان سنجی و تهیه طرح های بهسازی و توانمند سازی ، برآورد بودجه ، و تعیین دستگاه متولی اجرای پروژه و درنهایت تصویب آن در ستادهای استانی یا شهرستانی . مرحله دوم اجرای پروژه ها است که معمولا دستگاه های متولی بودجه ای برای اجرای آنها در کوتاه مدت ندارند. سوم خروج شرکت از محله های هدف است. به عبارت دیگر اگر اراده سیاسی و اجرایی برای پیگیری تداوم طرح بهسازی از سوی استاندار یا فرماندار وجود نداشته باشد ، طرح ها رها می‌شوند. چهارم نبود مشاور معین که بر اجرای پروژه ها و هماهنگی با سایر طرح های توسعه شهری هدایت اجرای طرح را بر عهده گیرد. افزون بر این که موضوع اسکان غیر رسمی در طرح های بالادست شهری یا تفصیلی سر فصلی ندارد و برخی اوقات طرح های بهسازی با آنها مغایرت پیدا می کنند که رفع آن در ساختار اداری دشوار است.

 

ارسال دیدگاه

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.

توسط
تومان

تماس با ما

شماره تماس

برگشت به منوی تماس ها

اتصال به واتساپ

برگشت به منوی تماس ها

اتصال به تلگرام

برگشت به منوی تماس ها

برگشت به منوی تماس ها

برگشت به منوی تماس ها

برگشت به منوی تماس ها