مروری بررویکردهای برنامه ریزی شهری:
زمینه های برنامه ریزی راهبردی در ایران و جهان
چكيده
به دنبال تحولات وسيع و عميق در حيات سياسي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جامعه بشري در چند دهه اخير و آغاز «عصر پسامدرن» اينك دانش برنامه‌ريزي وارد يك دوران بحران، ابهام و چالش جدي‌تري شده است در اين راستا نظريه‌ها و پارادايم‌هاي جديدي از جمله برنامه‌ريزي راهبردي در كشورهاي پيشرفته و به تبع آن در سراسر جهان و از جمله ايران مطرح شده و مسايلي را با خود به همراه آورده است. چرا برنامه‌ريزي راهبردي مطرح شده است؟ ضعف‌هاي برنامه‌ريزي جامع چيست؟ چرا بايد به سمت برنامه‌ريزي راهبردي حركت كرد؟ موانع رسيدن ايران به طرح‌هاي راهبردي چيست؟
مقاله حاضر درصدد پاسخ به سؤالات مطرح شده مي‌باشد.
كلمات كليدي:
برنامه‌ريزي، برنامه‌ريزي شهري، برنامه‌ريزي جامع، برنامه‌ريزي راهبردي، پارادايم‌هاي جديد شهرسازي.
مقدمه
از پيدايش شهرسازي جديد حدود يك قرن مي‌گذرد، كه تقريباً سراسر قرن بيستم را در بر مي‌گيرد، شايد مهم‌ترين مشخصه اين قرن توسعه سريع شهرها و پيچيده‌تر شدن شيوه زندگي شهري است. اما در يك تقسيم‌بندي مي‌توان نيمه اول قرن بيستم (تا حدود دهه 1920) را از نيمه دوم آن جدا كنيم. چرا كه بين اين دو نيمه تفاوت‌هاي بنيادين و بارزي وجود دارد.
در نيمه اول قرن بيستم شيوه شهرنشيني و برنامه‌ريزي شهري در زير سايه توسعه صنعتي، خردگرايي علمي و اقتدارگرايي قرار داشت، در حاليكه در نيمه دوم اين قرن گرايش‌هاي جديدي همچون بحران زيست محيطي، توسعه پايدار، جامعه مدني، مشاركت و … مطرح مي‌شود. در واقع از اواخر قرن نوزدهم و اوايل قرن بيستم نظام برنامه‌ريزي شهري تحت تأثير فلسفه اثبات گرايي و خردگرايي علمي بوده است. اما در چند دهه آخر قرن بيستم به دنبال ظهور ناكامي در آرمانهاي مدرنيستي و ضعف در مباني خردگرايي علمي و فرهنگي نظريات جديد و رويكردهاي جديدي در نظام شهرسازي و برنامه‌ريزي شهري مطرح شد. براي آشنايي با سير تحول اين نظريات در مقاله حاضر، ابتدا برنامه‌ريزي توسعه شهري مطرح مي‌شود، سپس الگوي برنامه‌ريزي جامع، پيدايش و ويژگي‌هاي آن و برخي مشكلات آن مورد بررسي قرار مي‌گيرد. در ادامه پارادايم‌هاي جديد برنامه‌ريزي شهري در جهان و به دنبال آن برنامه‌ريزي راهبردي مطرح مي‌شود. در ادامه مبحث تجربيات كشورهاي پيشرفته مطرح و سپس تجربه ايران مورد بررسي قرار مي‌گيرد و در نهايت پيش‌شرط‌ها و موانع استفاده از الگوي طرح‌هاي راهبردي در ايران مطرح مي‌شود.
برنامه‌ريزي توسعه شهري
برنامه‌ريزي شهري وسيله‌اي مؤثر براي حفظ نظم فضايي در محيط فيزيكي مي‌باشد. همچنين براي مديريت سلايق زمين از اجتماعات شهري مي‌باشد. برنامه‌ريزي شهري توسعه اقتصادي را با يك ساختار منظم از كاربري زمين، كه فراهم كننده كالاهاي عمومي مناسب و كالاهاي مورد نياز مي‌باشد، جهت‌دهي ميكند. اما برنامه‌ريزي شهري قادر نيست منظر فيزيكي جديد بر اساس اهداف پيش فرض و سياست‌هاي اقتصادي- اجتماعي بدون ظرفيت براي تجهيز كردن منابع اقتصادي و حمايت اجتماعي شكل دهد.
در كش و قوس جهاني شدن و در نتيجه آن رقابت تند و سخت براي ايجاد ثروت، شهرها (چه در كشورهاي توسعه يافته و چه در كشورهاي در حال توسعه) انتظار دارند كه مردم خود را به سمت شكوفايي و پيشرفت هدايت كنند. رقابت و رشد اقتصادي موضوعات اصلي مي‌شود: «گفتمان رفاه جاي خود را به گفتمان رشد اقتصادي در مناطق شهري مي‌دهد.»
برنامه‌ريزي شهري مدرن به عنوان يك عمل براي تهيه طرح‌هاي فيزيكي براي سكونت‌گاه‌هاي شهري يا براي كنترل توسعه زمين آغاز شد. كتاب «فردا راهي براي اصلاح واقعي» ابنزر هاوارد و باغشهرهاي لچ ورث (1903) و ولوين (1920) آغازگر برنامه‌ريزي شهري مدرن بودند، (البته مدل دهكده‌هاي صنعتي انگليسي همچون نيولانارك (new Lanark) و پورت سان لايت (Port Sun light) مقدم بر دوران هاوارد هستند.) (Jieming zhu,2008)
الگوي برنامه‌ريزي جامع
از اواخر قرن 19 و اوايل قرن 20، به دنبال حاد شدن مسايل ناشي از توسعه صنعتي و گسترش سريع شهرنشيني در غرب، مجموعه‌اي از نظريه‌ها و راه‌حل‌ها براي نظم بخشي و ساماندهي توسعه شهري در كشورهاي مختلف آمريكا و اروپا مطرح شد كه در نهايت به پيدايش دانش برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي در دهه سوم قرن 20 منجر شد.
در اين سال‌ها سيستم برنامه‌ريزي شهري توسعه را هرگونه مصرف زمين در نظر مي‌گيرد، به طوري كه منافع كلي ناشي از توسعه را به حداكثر رسانده و تداركات لازم براي برنامه را در نظر گيرد. در شرايط حاكم بر آن دوران برنامه‌ريزي شهري به سمت برنامه‌ريزي كالبدي گرايش پيدا كرد. چارچوب برنامه‌ريزي شهري در قالب كاربري زمين، حمل و نقل و در كل چهار عملكرد اصلي شهر يعني سكونت، كار، تفريح، رفت و آمد و ارتباط بين آنها معطوف بود و چندان ضرورت و توجهي به ابعاد كيفي توسعه و عمران شهري احساس نمي‌شد.
مي‌توان متفكران و پيشروان اوليه برنامه‌ريزي شهري را به دو دسته تقسيم‌بندي كرد:
الف- گروه انگليسي – آمريكايي (سنت انگليسي – آمريكايي): شامل كساني چون ابنزرهاوارد، ريموند آنوين، باري پاركر، كلرنس پري، كلارنس اشتاین، پاتريك گدیس، پاتريك ابركرامبي، فرانك لویدرايت.
ب- گروه اروپايي (سنت اروپايي): شامل كساني چون آرتور سورياماتا، توني گارنیه، ارنست ماي و لوكوربوزيه. در اين ميان از پاتريك گديس به عنوان پايه‌گذار و نظريه‌پرداز اصلي برنامه‌ريزي شهري ياد مي‌شود. گديس و مامفورد كه هر دو زيست‌شناس بودند، با استفاده از اصل بوم‌شناسي و زيست‌شناسي، «نظريه ارگانیکي» را در شهرسازي مطرح ساختند، كه بر اساس آن الگوي طرح‌هاي جامع به وجود آمد و در انگلستان و آمريكا جنبه رسمي و قانوني پيدا كرد. نظريات گديس با نظريه كاركردگرايي شهرسازي مدرن (منشور آتن) در هم آميخت و در سراسر جهان به صورت طرح‌هاي جامع توسعه شهري به كار گرفته شد.
اين نگرش به شهر به عنوان يك محصول و نه فرآيند كه در حال تكامل دائمي است مي‌نگريست.در اين دوره طرح‌ها براي جوامع ايستا تصميم‌گيري مي‌كردند و از پويايي سيستم‌هاي شهري غافل بودند. در واقع نظرات گديس و اصول طرح‌هاي جامع بيش از نيم قرن بر تفكر شهرسازي علمي جهان حاكم بود و تا حدود دهه 1960 در خاستگاه خود دوام آورد، ولي هنوز آثار اين شيوة برنامه‌ريزي در كشورهاي جهان سوم و از جمله ايران باقي مانده است.( (منبع: دفترمعماری وطراحی شهری،1385: 78)
ويژگي‌هاي برنامه‌ريزي جامع
برنامه‌ريزي جامع اصولاً بر مباني مدرنيته یعني فردگرايي علمي، تماميت گرايي و اعتقاد به پيشرفت استوار است و در عرصه شهرسازي بيش از پيش به سمت انديشه هندسي و كالبدي گرايش دارد. به نظر فالودي، برنامه‌ريزي جامع عقلاني ماهيتاً داراي ويژگي‌هايي است كه به رويكرد تفصيلي و پيش‌بيني جزئيات براي آينده منجر مي‌شود. به همين دليل از برنامه‌ريزي جامع و الگوي طرح‌هاي جامع معمولاً با صفت برنامه‌ريزي نقشه آبي (blue Print Planning ) نام برده مي‌شود كه بيانگر خصلت نقشه‌هاي اوزاليدي است.
ليندبلوم، يكي از نخستين منتقدان برنامه‌ريزي جامع (1965) ويژگي‌هاي آن را به صورت زير بيان مي‌دارد:
- انديشه كلي آن با محدوديت توان فكري انسان منطبق نيست.
- انديشه كلي آن با كمبود اطلاعات قابل دسترسي انطباق ندارد.
- انديشه كلي آن آمادگي انطباق با شكست‌هاي احتمالي را ندارد.
- انديشه كلي آن با وسعت متغيرهايي كه بايد با آن روبرو شد، منطبق نيست.
- روش كلي آن به پيوستگي ميان واقعيات و ارزش‌ها در روند تصميم‌گيري بي توجه است.(همان:79)
برخي از مشكلات طرح‌هاي جامع شهري
اصولاً از دهه 1960 به بعد در آمريكا و اروپا، انتقادات وسيعي به الگوي برنامه‌ريزي جامع و طرح‌هاي جامع مطرح شد. به طوري كه عملاً به عنوان طرح‌هاي جامع سنتي منسوخ اعلام گرديد و الگوي جديد به جاي آن به كار گرفته شد.
پيتر هال در بررسي و ارزيابي تجارب پيشروان اوليه برنامه‌ريزي شهري به چند نتيجه كلي اشاره ميكند كه از نظر شناخت علل تحولات بعدي بسيار گويا مي‌باشد:
اول- اغلب اين متفكران به توليد نقشه‌هاي تفصيلي و كامل و ارائه اسناد قطعي در مورد آينده علاقه‌مند بودند و كمتر به عوامل اقتصادي و نقش نيروهاي بخش خصوصي و غيره در اجرا و تحقق طرح‌ها توجه داشتند.
دوم- پيشروان اوليه برنامه‌ريزي شهري، به ندرت به ارائه گزينه‌هاي مختلف اقدام كرده‌اند. از نظر آنها تنها يك نگرش مي‌تواند نسبت به آينده وجود داشته باشد.
سوم- نكته بارز اين است كه اين پيشروان خيلي زياد به برنامه‌ريزي كالبدي تأكيد داشتند و آنان حتي به مسايل اجتماعي و اقتصادي، نيز از ديد كالبدي مي‌نگريستند و راه حل كالبدي براي آن جستجو مي‌كردند.(Hall,1994:61)
به نظر كارشناسان سازمان ملل متحد كه در سال 1995 ارائه شد، علل عمده ناكامي طرح‌هاي جامع توسعه شهري عبارتند از:
- عدم هماهنگي و همكاري بين بخش‌هاي عمودي و افقي برنامه‌ريزي
- ناهماهنگي ميان فرآيند تهيه طرح‌ها و سياست‌هاي اقتصادي و اجتماعي
- مقررات نامناسب كاربري زمين در مورد منطقه بندي و تفكيك اراضي
- تنگناهاي سازماني و عدم همكاري ميان نهادهاي مسؤول مختلف( Habitat,1996:257)
با توجه به اين مشكلات و به منظور اصلاح نظام برنامه‌ريزي شهري، سازمان ملل متحد ايجاد تغييرات زير را لازم دانسته است:
الف- در نظر گرفتن امكانات و ابزارهاي اجرايي
ب- در نظر گرفتن سلسله مراتب انواع طرح‌هاي شهري و منطقه‌اي
پ- تأكيد بر برنامه‌ريزي محلي و عملي
ت- تأكيد بر ابعاد راهبردي و مديريت طرح‌هاي شهري
ث- تغيير طرح شهري از صورت آماده به صورت يك فرآيند(همان:260-259)
در كل مي‌توان ويژگي‌هاي اصلي الگوي طرح‌هاي جامع – تفصيلي را به صورت زير برشمرد:
- تأكيد بر تهيه و اجراي طرح واحد، كامل و قطعي
- تأكيد بر سازمان كالبدي و نحوه كاربري زمين
- جدايي روند ت هيه طرح از مديريت اجرايي
- تأكيد بر معيارها و استانداردهاي كمي
- بي توجهي به نظام نظارت، ارزيابي و بازنگري
نتيجه عملي اين نحوه نگرش به شهر و شهروندان، تهيه و اجراي طرح‌هاي جامع – تفصيلي است كه به شيوه‌اي كاركردگرايانه و يكسان تمام حيات شهر را به عنوان مجموعه‌اي از افراد و فعاليت‌ها تعريف ميكند، كه مي‌بايد نوع و ميزان و مكان آنها را تعيين كرد. از اين ديدگاه وظيفه شهرسازي و طرح‌هاي توسعه شهري اين است كه به شيوه‌اي منطقي و آمرانه با برآورد نيازهاي «متوسط» يا «حداقل» هر فرد به زمين (سرانه) و محاسبه آن بر اساس پيش‌بيني رشد جمعيت سرنوشت تمام شهر و شهروندان را رقم زند. در چنين شرايطي هر انسان شهروند فقط حق دارد در چهارچوب سرانه‌ها و ضوابطي كه براي او در نظر گرفته شده است از مواهب زندگي شهري بهره‌مند شود. در واقع بحث «شهرسازي سرانه‌اي» حكمفرمايي ميكند.(مهدیزاده،1385: 12)
پارادايم‌هاي جديدي برنامه‌ريزي شهري
از حدود دهه 1960 دانش برنامه‌ريزي، اصولاً روز به روز از برنامه‌ريزي متمركز، درازمدت و آمرانه و دولتي دور شده و به سمت برنامه‌ريزي كوتاه مدت، تدريجي، دموكراتيك و مشاركتي متمايل شده است.
به دنبال اين تحولات در طول دو سه دهه اخير در كشورهاي پيشرفته جهان انواع ديدگاه‌ها، نظريه‌ها و پارادايم‌هاي جديد در عرصه شهرسازي مطرح شده كه مي‌توان مهم‌ترين آنها را به قرار زير برشمرد:
- برنامه‌ريزي فرآيندي (Process Planning)
رويكرد فرآيندي در واقع بر آن جنبه از برنامه‌ريزي راهبردي، تأكيد مي‌ورزد كه برنامه‌ريزي صرفاً تهيه طرح و برنامه نيست، بلكه فرايندي طولاني و مستمر است كه اهداف را به مرحله اجرا درآورده و پيوستگي و هماهنگي اقدامات در درازمدت حفظ مي‌شود.
- برنامه‌ريزي مشاركتي و دموكراتيك (Democratic Planning)
از اين ديدگاه تصميم‌گيري درباره توسعه و عمران شهر يا منطقه بايد توسط كساني انجام گيرد كه در آن مؤثر و ذينفع هستند و دراين زمينه اهميت زيادي به نهادهاي اجتماعي محلي (community) نهادهاي غيرحكومتي (NGO)، شوراهاي محلي، گروه‌هاي كارشناسي و مانند اينها داده مي‌شود.
- برنامه‌ريزي گام به گام (Incremental Planning)
بر اساس اين نظريه به جاي تعيين برنامه‌ها و حيات‌هاي درازمدت، بهتر است اهداف برنامه در مقاطع زماني كوتاه‌مدت تعيين و در هر مرحله با توجه به تغييرات و شرايط، سياست‌هاي مناسب اتخاذ كرد.
- برنامه‌ريزي حمايتي (Advocacy Planning)
اين جريان در آغاز براي مبارزه با تبعيض نژادي در شهرهاي آمريكا و دفاع از مردم فقير و محرومان شكل گرفت و بنابراين نمي‌توان آن را به عنوان يك الگوي برنامه‌ريزي به حساب آورد.
- برنامه‌ريزي پاسخگو (Responsive Planning)
منظور از برنامه‌ريزي پاسخگو اين است كه فرايند تصميم‌سازي در برنامه‌ريزي مي‌بايد در برابر نيازهاي مردمي كه تحت تأثير اجراي برنامه‌ها قرار دارند، پاسخگو و مسؤول باشد. بديهي است كه اين نوع برنامه‌ريزي بدون خواست و تمايل نيروهاي سياسي حاكم بر جامعه نمي‌تواند وجود داشته باشد.(منبع: دفترمعماری وطراحی شهری،1385: 97)
زمينه‌هاي پيدايش برنامه‌ريزي راهبردي
تا قبل از پيدايش برنامه‌ريزي ساختاري- راهبردي، الگوي عمومي برنامه‌ريزي، اصولاً بر مبناي اعتقاد به «حق حاكميت انحصاري دولت»، «خردگرايي» و «اثبات گرايي» استوار بود. جنبش انتقادي وسيعي‌اي عليه الگوي طرح‌هاي جامع- تفصيلي در دهه 1960 به راه افتاد، بخش مهمي از اين انتقادات معطوف به افول ارزش‌هاي كيفي و فرهنگي در شهرسازي جديد بود. مهم‌ترين نقدي كه به طرح‌هاي جامع و تفصيلي وارد شد، عدم توجه به اين طرح‌ها به اين واقعيت بود كه شهرها پديده‌اي ايستا نيستند، بلكه پويا و در حال تحول هستند. در اين شرايط به منظور اصلاح روندهاي جاري و يافتن راه‌هاي جديد براي ا عتلاي محيط شهرها، تلاش‌هاي جديدي هم در عرصه‌هاي عملي و شهرسازي انجام گرفت كه در نهايت به تقويت و گسترش دانش طراحي شهري و ابداع روش‌هاي جديد براي كاربردي كردن آن منجر شد.(عباس زادگان،1385)
در اين دوره اين انديشه قوت پيدا كرد كه برنامه‌ريزي و مديريت نوعي دانش تصميم‌سازي است و بنابراين برنامه‌ريزان فقط مجري تصميمات بالادست نيستند، بلكه كارشناساني هستند كه با تحليل نيازها و شرايط، راه‌هاي مناسب و مطمئن‌تر براي حل مشكلات موجود و نيل به شرايط بهتر در آينده را به مديران و مسؤولان جامعه نشان مي‌دهد. بر پايه اين نگرش تغييري كيفي در مفهوم برنامه‌ريزي و مقولات پايه‌اي آن بوجود آمد. از جمله اين نظريه مورد قبول قرار گرفت كه هر نوع برنامه‌ريزي و مديريت از دو روند متمايز و مرتبط با عناوين تصميم‌سازي (decision making) و تصميم‌گيري (decision taking) تشكيل شده است.
بر همين اساس وظايف برنامه‌ريزي و مديريت به دو بخش اصلي تقسيم مي‌شود:
الف) شامل فرايند تصميم‌سازي (برنامه‌ريزي راهبردي) است كه به تعيين اهداف، راهبردها و سياست‌ها مربوط مي‌شود.
ب) شامل فرآيند تصميم‌گيري و اجرا (برنامه‌ريزي اجرايي) است كه به اجراي تصميمات، نظارت و بازنگري مربوط مي‌شود.( دفترمعماری وطراحی شهری،1385: 272)
در واقع «برنامه‌ريزي راهبردي» مجموعه‌اي سازمان يافته از ديدگاه‌ها، نظريه‌ها قوانين، نهادها و ابزارهاي اجرايي است كه هدف اصلي آن هدايت و سازماندهي فعاليت‌هاي شهروندان در جهت توسعه همه جانبه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و فضايي جوامع بشري است.
عناصر اصلي اين نوع برنامه‌ريزي بر ترسيم چشم‌انداز، تدوين اهداف، رويارويي همه جانبه و منظم با مسايل اساسي شهر، استفاده بهينه از منابع انساني و طبيعي، دستيابي به نتايج مناسب براي عموم و مهم‌تر از همه تأكيد بر اجراي موفقيت‌آميز استوار است.
ويژگي‌هاي اصلي اين نوع برنامه‌ريزي را مي‌توان به صورت زير بيان كرد:
- تأكيد بر نسبت‌گرايي و انعطاف‌پذيري اهداف، روشها و اجرا
- تأكيد بر توسعه همه جانبه و پايدار (زيست محيطي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي)
- تأكيد بر منافع عمومي، برابري اجتماعي، حقوق شهروندي و هويت بومي
- تأكيد بر فرآيند يكپارچه و چرخه‌اي (تصميم‌سازي، تصميم‌گيري، اجرا، بازنگري)
- تأكيد بر دموكراسي، مشاركت همگاني، وفاق اجتماعي و مديريت محلي(مهدیزاده،1385: 22)
تجارب كشورهاي پيشرفته درموردبرنامه ریزی
دهه 1960 نقطه عطف مهمي در روند تحولات برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي در جهان به شمار مي‌رود. به طور مثال در اواسط اين دهه الگوي برنامه‌ريزي استراتژيك در ايالات متحده آمريكا رواج پيدا كرد. در سال 1967 قانون جديد برنامه‌ريزي شهري فرانسه به تصويب رسيد. در سال 1968 نظام طرح‌هاي ساختاري، محلي، بر اساس رويكرد سيستمي در انگلستان به اجرا درآمد. همچنين در سال 1968 قانون جديد برنامه‌ريزي شهري با رويكرد راهبردي جايگزين قانون 1919 شد.
در اين قسمت از تحقيق به بررسي تجربه چند كشور مهم جهان مي‌پردازيم:
1– انگلستان
اين كشور يكي از خاستگاه‌هاي مهم اجراي طرح‌هاي تفصيلي و جامع به شمار مي‌رود. با تصويب «قانون برنامه‌ريزي شهري و روستايي (1968)» نظام برنامه‌ريزي شهري دگرگون شد و الگوي دوگانه «طرح‌هاي ساختاري» و «طرح‌هاي محلي» جاي آن را گرفت. در كل نظام برنامه‌ريزي در انگلستان به صورت يك نظام دوسطحي عمل ميكند كه منطبق بر ساختار دولايه حكومت (مركزي و محلي) است. اين نظام در طول زمان و با بهره‌‌گيري از تجارت عملي بارها مورد بازنگري و اصلاح و تكميل قرار گرفته است.( دفترمعماری وطراحی شهری،1385: 98)
مي‌توان تغييرات از سال 1947 را به صورت زير بيان كرد:
- از سال 1947 تا اوايل 1970: طرح‌هاي توسعه بر اساس نقشه‌هاي تفصيلي و تعيين اينكه توسعه دقيقاً كجا اتفاق خواهد افتاد.
- دهه 1970: معرفی چند مرحله‌اي ساختار و طرح‌هاي محلي بر اساس چارچوب منطقه‌اي: تغيير اساسي در حكومت‌هاي محلي
- دهه 1980: معرفي طرح‌هاي توسعه واحد در مناطق عمده مادرشهري، حذف طرح‌هاي كاربري زمين در سطح منطقه
- از دهه 1990 تاكنون: معرفي دوبارة طرح‌هاي منطقه‌اي با افزايش مرحله‌اي نيروهاي محلي با تنظيم دستور كار در سال 2002 در سطوح زيرمنطقه‌اي و برنامه‌ريزي‌هاي محلي ( Andrew,W.GILG,2005)
2– ايالات متحده آمريكا
تا سال 1960 الگوي طرح‌هاي جامع و تفصيلي با تأكيد بر اهداف كالبدي و مقررات منطقه‌اي نقش مسلط داشته است. اما در چند دهه اخير چندين گرايش جديد در شهرسازي اين كشور پديد آمده كه جهات عمدة آنها به طرف برنامه‌ريزي راهبردي، توسعه پايدار و حفاظت محيط زيست، رفاه عمومي، عدالت اجتماعي، تقويت برنامه‌ريزي محلي و مشاركت معطوف شده است. به طور كلي درموردآمریکامي‌توان سه تحول از دهه 1970 به بعد را چنين برشمرد:
- تأكيد بر تصميم‌سازي و سياست گذاري
- تأكيد بر اهداف اقتصادي- اجتماعي و فرهنگي
- تأكيد بر رويكرد فرآيندي (برنامه‌ريزي- تهيه طرح- اجرا- نظارت)(همان:100)
3– فرانسه
بعد از جنگ جهاني دوم، اهداف برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي، ابعاد وسيعي پيدا كرد و قوانين جديدي در سال‌هاي 1955 و 1967 به تصويب رسيد. در قانون برنامه‌ريزي شهري سال 1967، الگوي طرح‌هاي جامع، هم از نظر شكل و هم از نظر محتوا، تغيير پيدا کرد و در نتيجه طرح‌هاي شهري به دو گروه يعني طرح‌هاي عمومي (SDAV) و طرح‌هاي كاربري زمين يا اجرايي (POS) تقسيم شد. در تهيه و اجراي اين طرح، موضوع تعيين اهداف و راهبردهاي اقتصادي و اجتماعي و نيز مشاركت بخش خصوصي و نظرخواهي از مردم بيشتر از گذشته مورد توجه قرار گرفت. در اين كشور نيز الگوي برنامه‌ريزي راهبردي و فرايندي به جاي الگوي طرح‌هاي جامع، به كار گرفته شده است. (همان:101)
4– آلمان
در قانون برنامه‌ريزي شهري آلمان، مصوب 1960 برخي اصلاحات جديد وارد گرديد، اما بويژه در دهه 1980 به تبع تحولات عمومي سياسي و اجتماعي، روند برنامه‌ريزي بيش از پيش به سمت كاهش تمركز و تقويت برنامه‌ريزي اجتماعي و محلي گرايش يافت. در سال 1988 قانون برنامه‌ريزي شهري جديد به تصويب رسيد كه قانون سال 1960 را مورد تجديدنظر قرار داد. در اين قانون نظام برنامه‌ريزي كشور با توجه به ساختار فدرال در سه سطح (دولت مركزي، ايالتي و محلي) تعريف شده است. در روند تهيه و اجراي طرح‌ها، موضوعاتي مثل انعطاف‌پذيري، اطلاع‌رساني، مشاركت عمومي شهروندان، بازنگري و تجديدنظر در نظر گرفته شده است. (همان:102)
برنامه‌ريزي كيفيت راهبردي در محيط شهري
رشد جمعيت و روندهاي جهاني شدن و تأثير آنها در جابجايي جمعيت ضرورت تفكر راهبردي را مطرح ميكند، كه ممكن است به صورت برنامه‌ريزي راهبردي يا تصميم‌سازي راهبردي در مناطق شهري باشد. زماني برنامه‌ريزي راهبردي در سازمان‌هاي خصوصي كاربرد داشت ولي امروزه به عنوان يكي از نقاط اساسي فرآيند مديريت شهري شده است.(منبع: Urban strategic planning commission)
برنامه‌ريزي راهبردي، برنامه‌ريزي نتايج، برنامه‌ريزي تغييرات ترسيم واقعي آينده، يك وسيله مديريتي شايسته، يك فرايند مشاركتي و همچنين حسابگر مي‌باشد.
برنامه‌ريزي راهبردي بر مبناي 4 عامل عمل ميكند: وضع موجود يك شهر، شرايطي كه شهر مي‌خواهد به آن برسد، متدها و وسيله‌هايي كه براي رسيدن به آن شرايط كمك ميكند، و بالاخره وسيله‌ها و متدهايي كه به شهر كمك ميكند تا سطح موفقيت خود را بسنجد و مرور كند.(( Nuran,Zeren Gulersoy,2009:113
تفاوت بارزي كه بين برنامه‌ريزي راهبري و سنتي وجود دارد اين است كه برنامه‌ريزي سنتي بر روي برخي اجزاي محيط داده شده تمركز ميكند در حاليكه برنامه‌ريزي راهبردي تلاش ميكند كل سيستم را به صورت پويا در نظر بگيرد.
تكنيك‌هاي تحليلي در برنامه‌ريزي راهبردي
تكنيك‌هاي تحليلي مختلفي مي‌تواند در برنامه‌ريزي راهبردي به كارگرفته شود كه در زير به چند مورد از آنها اشاره مي‌شود:
- تحليل Swot: كه شامل نقاط قوت (Strength) نقاط ضعف (Weaknesses) نقاط فرصت (Opportunities) و نقاط تهديد (Threats) مي‌باشد.
- تحليل PEST: شامل سياست تحليل‌هاي سياسي، اقتصادي، اجتماعي و تكنيكي مي‌باشد (Political, Economic, Social , Technical)
- تحليل STEER: شامل تحليل‌هاي اجتماعي- تكنيكي، اقتصادي، زيست محيطي و فاكتورهاي قانوني مي‌باشد. (Socio-Technical, Economic, Ecological, Regulatory Factors)
- تحليل EPISTEL: شامل تحليل‌هاي محيطي، سياسي، انفورماتيك، اجتماعي، تكنيكي، اقتصادي و قانوني مي‌باشد. (Environment, Political, Informatics, Social, Technical, Economic, Legal)
(منبع:Wikipedia: Strategic urban planning)
بررسی زمینه های برنامه‌ريزي شهري در ايران
همان طور كه مي‌دانيم، الگوي طرح‌هاي جامع – تفصيلي در ايران از حدود نيم قرن پيش تحت تأثير يك رويكرد جهاني (شهرسازي مدرن و برنامه‌ريزي جامع) در كشور رواج پيدا كرده است و با گذشت چندين سال، هنوز هم مباني اكثر طرح‌هاي شهري در ايران بر اصول برنامه‌ريزي جامع استوار بوده است. طرح‌هايي كه در ايران بر اساس الگوي طرح‌هاي جامع – تفصيلي تهيه مي‌شوند اكثراً در اجرا با مشكل مواجه مي‌شوند و به طور كامل محقق نمي‌شوند. آقاي احمد سعيدنيا در مقاله «انديشه‌هاي خام شهرسازي» به عواملي همچون «ناهمزماني انديشه‌ها و روشها» و پس افتادگي طرح‌هاي جامع ايران از تحولات بنيادي شهرسازي جهان اشاره ميكند. در اين مقاله علل بحران طرح‌هاي جامع در ايران به سه عرصه زير منسوب شده است:
الف- اهداف آن واقع‌بيني خود را از دست داده و با پويش‌هاي واقعي شهر و شهرنشيني همخواني ندارد.
ب- روش‌هاي آن به دليل عدم جامعيت، كارايي عمل خود راازدست داده است.
ج- مدل نظري آن منسوخ شده و بر پايگاه علمي استوار نيست.(سعیدنیا،1374)
با توجه به مسايل و مشكلات پيش آمده ناشي از اجراي طرح‌هاي جامع و تفصيلي، چندين سال است كه برنامه‌ريزي راهبردي توسعه شهري در چندين كلانشهر ايران از جمله تهران، اصفهان، شيراز و مشهد مطرح شده و طرح تفصيلي اين شهرها بر اساس اين رويكرد شروع به تهيه شده است. از آنجايي كه هيچ كدام از اين طرح‌ها مراحل تصويب خود را نگذرانده‌اند، لذا نمي‌توان بازتاب‌هاي اجراي طرح، چنين رويكردي را مورد بررسي قرار داد. ولي آنچه كه مسلم است با وجود استفاده از رويكرد راهبردي، باز هم گرايش‌ها به سمت برنامه‌ريزي جامع مي‌باشد.
پيش‌شرط‌ها و موانع استفاده از الگوي طرح‌هاي راهبردي در ايران
پيدايش و رواج الگوي برنامه‌ريزي راهبردي در كشورهاي پيشرفته جهان، محصول تحارب طولاني و تحولات مستمر سياسي، اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي، علمي و فني در اين كشورهاست. در واقع امكانات اين گونه برنامه‌ريزي، مبتني بر وجود زيرساخت‌ها و پيش‌شرط‌هايي است كه به مرور زمان در اين كشورها شكل گرفته و به صورتي درون‌زا خصلتي كاربردي پيدا كرده است. مجموعه اين زيرساخت‌ها و پيش‌شرط‌ها را مي‌توان به چند گروه تقسيم كرد:
الف- زيرساخت‌هاي اقتصادي- اجتماعي (ثبات نظام سياسي، تعادل اقتصادي، رشد متوازن جمعيت، تعادل شهرنشيني و روستانشيني و …)
ب- زيرساخت‌هاي حقوقي، اداري و مالي و قوانين جامع شهرسازي، مقررات زمين، سلسله مراتب حكومت‌هاي ملي و محلي، منابع مالي و سازماني و …)
پ- زيرساخت‌هاي علمي و فني(رشد دانش‌هاي برنامه‌ريزي و طراحي شهري، روشها و تجهيزات توليد و پردازش اطلاعات و …)
ت- زيرساخت‌هاي مشاركت و اجرا (آگاهي عمومي، تشكل‌هاي حرفه‌اي، تشكل‌هاي اجتماعي، نهادهاي اجرايي و …)
در واقع در كشورهاي پيشرفته دو روند برنامه‌ريزي و برنامه‌پذيري به نحوي مرتبط و هماهنگ رشد كرده است. در اين كشورها به دليل شكل‌گيري زيرساخت‌هاي لازم در جريان يك زمان طولاني، در حال حاضر فعاليت برنامه‌ريزي، صورتي نهادينه پيدا كرده و نقش نهادهاي برنامه‌ريزي و طراحي شهري بيشتر معطوف به ايجاد هماهنگي، بهبود كيفيت و اصلاح روشها و رويه‌هاست. اما در كشورهاي جهان سوم و از جمله ايران، هنوز بسياري از اين پيش‌شرط‌ها تحقق پيدا نكرده است. از اين رو مي‌توان موانع و تنگناهاي موجود در راه كاربرد الگوي برنامه‌ريزي راهبردي در كشور را به صورت زير معرفي و خلاصه كرد:
- ناپايداري زيرساخت‌هاي اقتصادي- اجتماعي شهرسازي
- ناهماهنگي در نظام برنامه‌ريزي و مديريت توسعه و عمران
- ضعف بنيادهاي مديريت شهري و برنامه‌ريزي محلي
- ضعف بنيادهاي مشاركت در توسعه و عمران شهري( دفترمعماری وطراحی شهری1387: 29)
لذا نظام برنامه‌ريزي در كشور ما بايد به رفع موانع رسيدن به الگوي راهبردي پرداخته و با ايجاد زيرساخت‌هاي لازم اين نوع برنامه‌ريزي را در سيستم برنامه‌ريزي كشور نهادينه كند.
مدل برنامه‌ريزي راهبردي (ABCDE)
در زير مدل برنامه‌ريزي راهبردي ارائه مي‌شود:
where we are? how we will do it?
where we want to be? how are we doing?
نتيجه‌گيري
در شرايط دنياي امروز، فعاليت برنامه‌ريزي ديگر نمي‌تواند صرفاً به عنوان يك حرفه علمي و فني يا يك وظيفه دولتي و حكومتي تلقي گردد و به حيات خود ادامه دهد. اينك برنامه‌ريزي و مديريت فضايي به يك فعاليت وسيع جمعي و همگاني بدل شده است كه مي‌بايد به عنوان يكي از نهادهاي اساسي جامعه در نظر گرفته شود.
- طرح‌هاي جامع عمدتاً به نحوي به دنبال يافتن پاسخ‌هاي كمي براي نيازهاي توسعه بودند. در حاليكه جوامع شهري ابعاد و نيازهاي متنوعي دارند و ارتقاء ارزش‌هاي كيفي و محيطي را نيز مي‌طلبند تا به عنوان موضوع اصلي تقسيم‌سازي مطرح شوند.
- علت شكل‌گيري رويكرد راهبردي در واقع ضعف پاسخگويي طرح‌هاي جامع و تفصيلي به ابعاد مختلف نيازهاي توسعه شهري است.
- در اين مدل از تهيه طرح‌هاي توسعه شهري هيچ گونه الگوي واحدي نمي‌تواند وجود داشته باشد.
- شهرسازي به عنوان يك دانش، نمي‌تواند دعوي قطعيت، جامعيت و ثبات داشته باشد و به ناگزير در جريان زمان تغيير ميكند.
- برنامه‌ريزي مناطق و مجموعه‌هاي شهري، ديگر با الگوها و روش‌هاي رايج قبلي امكان‌پذير نيست، بلكه نياز به نوعي تفكر و برنامة راهبردي دارد.
منابع:
-اعتماد،گیتی ودیگران.ترجمه”تهیه طرح هاوانواع طرح ها:استانداردهای برنامه ریزی وطراحی شهری”،جلداول،جامعه مهندسان مشاورایران،گروه شهرسازی،1386.
-دانشپور،زهره.”درآمدی برنظریه های برنامه ریزی با تاکید بربرنامه ریزی شهری”،دانشگاه شهید بهشتی،1387.
-سعیدنیا،احمد.”اندیشه های خام شهرسازی”، نشریه هنرهای زیبا،شماره اول،بهار1374.
-دفترمعماری وطراحی شهری،معاونت معماری وشهرسازی وزارت مسکن وشهرسازی.”برنامه ریزی راهبردی توسعه شهری(تجربیات اخیرجهانی وجایگاه ان درایران)”،چاپ دوم ،1385.
– دفترمعماری وطراحی شهری،معاونت معماری وشهرسازی وزارت مسکن وشهرسازی.”اصلاح نظام مدیریت توسعه شهری در ایران براساس رویکردراهبردی”،1387.
-عباس زادگان،مصطفی،رضوی،حامده.”اتخاذ رویکردی نوین برای طرح های توسعه شهری”برنامه ریزی طراحی محور””، نشریه هنرهای زیبا،شماره 28،زمستان 1385.
-مهدیزاده،جواد.”تحول درپارادایم های شهرسازی”.نشریه جستارهای شهرسازی.شماره 15و16 .بهار1385.
-Andrew,W.GILG:”Planning in Britain:understanding and evaluating the post-war system”,2005.
-Habitat:”An urbanizing world center for human settlement”,Oxford,1996
-Hall,Peter:”Urban and Regional planning”,Routledge,London,1994.
-Jieming,Zhu:”China`s urban development planning in rapid urbanization:Resource mobilization and Responsiveness to market change”,Dialogues in urban and regional planning3,Global Planning Education Association,2008.
-Matt,H.Evans:”Workshop of the strategic planning model”,Matt@exinfm.com
-Nuran,Zeren Gulersoy:”Strategic quality planning in historic urban environment”,Istanbul Technical University(Faculty of Architecture,Istanbul,Turkey),2009.
-“Urban strategic planning commission”,United cities and local managements.
“The planning system has organised the process of suburbanization but not resisted it.”( Andrew,W.GILG,1983:1)
.
