جایگاه برنامه‌ریزی فضایی و منطقه‌ای در برنامه‌ریزی‌های کشور
4 – جایگاه برنامه‌ریزی فضائی و منطقه‌ای در برنامه‌ریزی‌های کشور
1– 4 – برنامه عمرانی اول
فکر توسعه منطقه‌ای در سال ششم برنامه عمرانی اول با تاسیس «سازمان توسعه دشت مغان» آغاز شد هدف از ایجاد این سازمان شناسایی و ارزیابی دشت مغان از نظر کشاورزی، دامپروری و استفاده صحیح از آب رودخانه ارس ذکر شده است. (اشکوری، 1376: 244) .
از نظر برنامه‌ریزی منطقه‌ای برنامه عمرانی اول نسبت به بسیاری از متغیرهای مهم این برنامه‌ریزی بی‌تفاوت بوده است هرچند که به دلیل اجرا نشدن کامل برنامه، اختلافات و تفاوت‌های بین مناطق شکل نگرفته بود و عدم تعادل چندان محسوسی بین مناطق مختلف کشور مشاهده نمی‌شد.
2 – 4 – برنامه عمرانی دوم
با شروع برنامه عمرانی دوم شاهد شکل‌گیری برنامه‌ریزی منطقه‌ای به صورتی نسبتاً محسوس هستیم. ایجاد چندین قطب کشاورزی و صنعتی در چهارچوب نظام سازمان عمران منطقه‌ای و توجه بیشتر به تنظیم برنامه عمران ناحیه‌ای را می‌توان از آثار منطقه‌گرایی از این برنامه دانست که می‌توان به سازمان‌های عمران خوزستان، عمران ناحیه جنوب شرقی سیستان و بلوچستان، شهرستان جیرفت و بخشی از کرمان اشاره داشت به طوری که بعد از انجام مطالعاتی که این شرکت در ایران داشتند به این نتیجه رسیدند که به جزء ناحیه جیرفت، بقیه مناطق دارای امکانات بالقوه برای اجرای طرح‌های چند منظوره عمرانی نمی‌باشند (بهنام آزادی، 1374: 196)
عمران ناحیه‌ای کرمان که توسط مهندسین مشاور آلن اباسکو مطالعه می‌گردید به سبب محدویدت‌های عملیات اجرایی طرح‌های پیشنهادی، تا پایان برنامه دوم شروع بکار ننمود. اما طرح عمران خوزستان که تاکنون از کامل‌ترین و جامع‌ترین برنامه‌های عمران ناحیه‌ای قلمداد می‌شود در این برنامه تهیه گردید. طرح مذکور در سال 1335 در پی قراردادی بین سازمان برنامه و بودجه و شرکت منابع عمران نیویورک منعقد گردید و بر پایه قراردادی دیگر سازمان عمران خوزستان نیز به عنوان شعبه شرکت فوق بلافاصله در همان سال و در همان موضع شروع بکار نمود همچنین پروژه‌های دیگر از قبیل شبکه‌ای از سدها، نیروگاه‌ها و شبکه توزیع برق در حد نسبتاً وسیع شکل گرفتند.
به طور کلی می‌توان اظهار داشت که در برنامه عمرانی دوم شاهد شکل‌گیری مفهوم دیگری از عمران ناحیه‌ای در قالب تمرکز سرمایه‌گذاری در مناطق عقب‌افتاده، ولی مستعد هستیم. با توجه به اینکه در برنامه دوم سرمایه‌گذاری بخش دولتی، متوجه بخش‌های زیربنایی و کشاورزی بوده است، عدم تعادل و اختلافات بین مناطق و جابه‌جایی جمعیت در قالب مهاجرت روستائیان به شهر و از مناطق خاص به مناطق دیگر به مشکل عمده‌ای تبدیل شده بود.
می‌توان بیان داشت که برنامه عمرانی دوم مانند برنامه اول در قانون و در عمل اشاره‌ای به برنامه‌ریزی منطقه‌ای نداشته است و جایگاه متغیرهای مهم برنامه‌ریزی منطقه‌ای در این برنامه مبهم بوده است (آزادی، 1374: 100- 98)
3 – 4 – برنامه عمرانی سوم
در طول برنامه عمرانی سوم، شکل جدیدی از برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران شروع بکار نمود که آن را به نام «منطقه‌بندی برنامه‌های بخشی» می‌شناسیم این نوع برنامه‌ریزی به ایجاد قطب‌های کلان صنعتی و کشاورزی در بخش‌های مختلف کشور نظر داشته است. سیاست مزبور در بدو امر پاسخی بوده است به تمرکز دادن فعالیت‌های اداری، اقتصادی و اجتماعی در تهران و بر همین اساس طرح‌های ملی در سطوح مناطق مختلف توزیع گردیدند تا در قطب‌های مورد نظر رشد و استقرار یابند. هدف اصلی این سیاست آن بود که بر روی جنبه مزیت نسبی منطقه‌ای تأکید نماید و در جهت رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری‌ها صورت پذیرد.
در راستای استراتژی فوق‌الذکر برای ایجاد قطب‌های رشد، فعالیت‌های مقدماتی در مورد شهرهایی چون اصفهان، تبریز، اراک، اهواز و قزوین صورت گرفت. همچنین قطب‌های کشاورزی در گیلان (ناحیه سفیدرود) گرگان، میناب، اصفهان و همچنین آذربایجان ایجاد گردیدند امّا در حقیقت هیچکدام از این نواحی در مناطق کم توسعه قرار نگرفتند و بیشتر در مراکز بزرگ استانی تمرکز یافتند. (سازمان برنامه، 1373، 7-102)
لازم به تذکر است که پس از مدت کوتاهی به دلیل ناهمخوانی تشکیلاتی قطب‌های رشد با نظام بخشی، پروژه‌های جامع منطقه‌ای آن‌ها بر پایه بخش‌ها تقسیم گردید و سپس هر پروژه برای اجرا به یک وزارت‌خانه محول گردید. بطور کلی می‌توان اظهار داشت که برنامه سوم با تأکید بر تهیه برنامه‌های عمرانی برای استان‌ها و با تأکید بر نقش استانداران در تهیه این برنامه‌ها قدم نسبتاً با ارزشی در جهت برنامه‌ریزی برای مناطق و تخصیص پایه‌ای اعتبارات نداشته است که البته این موضوع در طی برنامه هیچگاه به اجرا در نیامد.
تأکید دیگر برنامه بر ایجاد قطب‌ها و مراکز رشد در مناطق مستعد کشور بوده است که بدین طریق، اولین نطفه‌های تشدید عدم تعادل بین مناطق شکل گرفت.
از بررسی برنامه سوم استنباط می‌گردد که برنامه با پیشنهاد مشارکت استاندارای‌ها در اجرای یکسری برنامه‌های عمرانی استان‌ها قدم با ارزشی در جهت مشارکت مناطق در تصمیم‌گیری برداشته است.
4 – 4 – برنامه عمرانی چهارم
اهداف کلی عمران مناطق در برنامه چهارم عبارتند از: برآورد منابع طبیعی و امکانات در خصوص مناطق مناسب بر اساس مزیت نسبی، تعیین قطب‌های رشد در مناطق با امکانات و استعداد بالا، تمرکز سرمایه‌گذاری بخشی در این قطب‌ها به منظور کسب حداکثر بازدهی و سرعت دادن به رشد اقتصاد ملی.
این برنامه در جهت بهره‌برداری اصولی از منابع موجود، سازمان‌های عمران منطقه‌ای در استان‌ها شکل گرفته، در این راستا پروژه‌های در سطح استانی در زمینه‌های کشاورزی، صنعتی، بهداشت محیط، توسعه شهری، روستایی و عشایری که در حقیقت بر مبنای منابع مهم محلی بوده‌اند، تهیه شده و به اجرا در آمدند. (سازمان برنامه، 1373: 7-102)
همچنین در طی این برنامه مراکزی که به عنوان قطب شکل یافته بودند تکمیل و تجهیز گردیدند و قطب‌های جدید دیگری چون قزوین، بندرعباس و شیراز بوجود آمدند. و همچنین مطالعاتی نیز برای استقرار مراکز صنعتی در شهرهای، کرمانشاه و رشت صورت پذیرفت. طی این برنامه به خطوط ارتباطی که از جنبه توریستی قوی برخوردار بوده توجه زیادی گردید، بخصوص محورهای بازرگان- تهران، شیراز- اصفهان- تهران و همچنین خطوط ارتباطی که در نزدیکی قطب‌های رشد قرار داشتند موردتوجه قرار گرفتند.
بطور خلاصه می‌توان با دسته‌بندی اقدامات عمرانی که در برنامه چهارم شکل گرفته بود به این نتیجه رسید که برنامه چهارم نسبت به برنامه‌ریزی‌های پیشین در جهت برنامه‌ریزی منطقه‌ای، عدم تمرکز اداری و بودجه‌ای و همچنین مشارکت مناطق در مسئله برنامه‌ریزی پیشرفت قابل توجهی داشته است.
همچنین تهیه اولین برنامه جامع منطقه‌ای در کشور با توجه به تشدید عدم تعادل‌های بین منطقه‌ای و آغاز مهاجرت‌های جمعی در داخل کشور و بی‌توازنی بین شهر و روستا از اقدامات ارزشمند در این دوره محسوب می‌شده است.
5 – 4 – برنامه عمرانی پنجم
در اواخر برنامه چهارم بود که مسائل منطقه‌ای به نحوی حادتری مطرح گردید و فشار سیاسی که از طرف گروه‌های ذینفع حادث شده بود دولت را مجبور نمود که در اهداف عمران منطقه خود تجدید نظر نماید.
اجمالاً می‌توان بیان داشت عدم موفقیتی که برنامه‌های عمرانی در زمینه رشد متوازن منطقه‌ای با آن مواجه شده بودند موجب گردید که سازمان برنامه در سال 1349 به مطالعاتی تحلیلی در زمینه برنامه‌ریزی منطقه‌ای بپردازند، حاصل این مطالعات عبارت بودند از:
– سطح کشور به مناطقی تقسیم گردند و مطالعه بر روی این مناطق با توجه به پارامترها، ضوابط نهادی و اقتصادی انجام پذیرد.
– همزمان با این مطالعات، دفاتر برنامه‌ریزی منطقه‌ای جهت آشنایی با این نوع برنامه‌ریزی تأسیس گردند.
این مطالعات توسط گروه بتل مموریان که برای مطالعات منطقه‌ای دعوت شده بودند صورت پذیرفت و گروه فوق‌الذکر طی مطالعاتی که از پهنه سرزمین ایران انجام دادند کشور را به 11 منطقه برنامه‌ریزی تقسیم نمودند.
با تجدید نظری که در نتیجه افزایش قیمت نفت در برنامه عمرانی پنج صورت گرفت سیاست عمران منطقه‌ای در قالب 11 منطقه طرح‌ریزی شده رسماً کنار گذاشته شد و سیاست برنامه‌های خاص عمرانی جایگزین آن گردید. اما با توجه به روند گذشته، این پروژه‌ها نیز در قالب بخش بوده و حدود جمعیت توسعه استان‌ها را مشخص می‌نمودند، همچنین عمده این پروژه‌ها که دولتی محسوب می‌گردیدند در تهران و دیگر قطب‌های رشد تمرکز یافتند.
در نتیجه در طی برنامه پنجم عمرانی، مهاجرت از روستا به شهر به نحو بی‌سابقه‌ای شدت یافت که خود مسائل و مشکلاتی از قبیل حاشیه‌نشینی، بیکاری نهان و پنهان و … را به دنبال داشت. (آزادی: 115-111)
6 – 4 – برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
در برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب به جزء برنامه اول، بخشی بصورت جدا به نام «عمران ناحیه‌ای یا برنامه‌های ویژه ناحیه‌ای» مد نظر بود که مناطق مستعد کشور را از نظر اقتصادی- اجتماعی مورد مطالعه قرار داده و به تحلیل وضعیت موجود می‌پرداخت.
ولی در بعد از انقلاب، این موضوع کمرنگ‌تر می‌شود، به طوری که برنامه اول توسعه جمهوری اسلامی ایران برخورد ضعیفی با برنامه‌ریزی جامع منطقه‌ای نبست به برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب داشته است. زیرا اولاً برنامه اول توسعه، منطقه را معادل با استان در نظر گرفته و کلاً در رویارویی با مشکلات مناطق و نواحی برخورد استانی داشته است. ثانیاً اشاره‌ای به تهیه برنامه پنج ساله برای استان‌ها نشده است شاید بتوان علیرغم اینکه در زمینه آمایش سرزمین کارهایی صورت نپذیرفته است، ولی برنامه‌ریزی منطقه‌ای- استانی در این برنامه کلاً به فراموشی سپرده شده است و البته آنچه که در برنامه اول توسعه به عنوان اقداماتی در زمینه ایجاد توازن منطقه‌ای، عنوان می‌گردید بیشتر ابزارهایی بوده است که به بهبود وضعیت اجتماعی و راه‌های مناطق منجر می‌گردید.
نکته جالب توجه این است که برنامه اول توسعه از نظر عدم تمرکز بودجه‌ای نیز تا حدی استانی برخورد کرده است. با توجه به اینکه در برنامه اول مطالعات گسترده‌ای در خصوص آمایش سرزمین از جانب سازمان برنامه و بودجه صورت گرفته و تأکید زیادی بر برنامه‌ریزی فضایی و منطقه‌ای در کشور شده است لذا همچنان شاهد بی‌نظمی، عدم تعادل و شکاف بین مناطق مختلف در کشور می‌باشیم. همچنان پاسخی به مهاجرت کثیر جمعیت، توزیع نامتعادل درآمد و امکانات در مناطق مختلف کشور داده نشده است.
7 – 4 – برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
طی این برنامه با توجه به سیاست‌های پیشنهادی، قدم با ارزشی در جهت مشارکت مناطق در امر برنامه‌ریزی، سیاستگذاری و تخصیص منابع برداشته شد، این سیاست‌ها کمک شایانی را در جهت خارج ساختن نسبی تمرکز اداری در کشور به همراه خود داشت. سیاست‌های پیشنهادی زیادی از قبیل تأکید بر حمایت از صنایع کوچک، متوسط، اشتغال، محور قرار دادن کشاورزی، پیش‌بینی شاخص‌هایی جهت توزیع عادلانه اعتبارات عمرانی استانی بین استان‌ها و شهرستان‌های مختلف کشور و تفویض اختیارات بیشتر به کمیته‌های برنامه‌ریزی استان و شهرستان، در جهت انتخاب طرح‌ها و پروژه‌های مناسب منطقه صورت گرفت که می‌توانست در بلند مدت به رشد مناطق حاشیه‌ای خارج از محورهای توسعه، همچنین شهرهای کوچک و متوسط و تقویت روستاها منجر گردد.
بطور خلاصه می‌توان اظهار داشت که طی برنامه عمرانی اول سعی گردید که به تقسیم عادلانه اعتبارات عمرانی- استانی و نیز محرومیت زدایی نقاط محروم پرداخته شود. به نظر می‌رسد که بیشتر هدف برنامه عدم تمرکز بوده است تا برنامه‌ریزی شهری.
8 – 4 = برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
با توجه به اینکه روند برنامه‌ریزی منطقه‌ای در برنامه‌های پیشین نتوانسته است به مقاصد و آمال خود بطور کامل دسترسی پیدا نماید در این برنامه سعی شده است که از دیدگاه‌های مختلفی در جهت مدیریت اجرایی استفاه شود. یکی از مهمترین این دیدگاه‌ها ساماندهی اقتصادی کشور است که درمحورهای چهارده‌گانه توسط ریاست محترم جمهوری اعلام شده و طی آن جهت‌گیری‌های اصلی دولت در مسائل اقتصادی تبیین گردیده است. لذا سعی شده است که در قالب این طرح، برنامه توسعه، خط‌مشی‌های خود را تدوین نماید بر این اساس وظایفی برای ارکان مختلف نظام برنامه‌ریزی تعیین و تدوین گردد.
از جمله سعی خواهد شد وظایفی در قبال توسعه و توازن منطقه‌ای صورت پذیرد و در اختیار کمیته مربوطه قرار گیرد. این وظایف بطور کلی خط‌مشی‌های زیر را دنبال خواهد نمود:
– اتخاذ سیاست‌های جهت تعادل منطقه‌ای با توجه به قابلیت‌ها واستعدادهای مناطق
– اولویت‌های توسعه استان‌ها در چهارچوب سیاست‌های کلان برنامه سوم، تعیین، سیاست‌های اجرایی آن مشخص گردد.
– رهنمودهای در جهت تجهیز و به کارگیری توان مالی استان‌ها اتخاذ گردد.
– رهنمودها و سیاست‌های کلان منطقه‌ای در بخش‌ها و فعالیت‌ها تنظیم گرد.
– رهنمودهایی در جهت تهیه برنامه‌های توسعه استان‌ها اتخاذ و تعیین گردد. (سازمان برنامه و بودجه، 1377: 58)
