جایگاه برنامه‌ریزی منطقه ای در ایران
3 – جایگاه برنامه‌ریزی در ایران
1 – 3 – تاریخچه برنامه‌ریزی قبل از پیروزی انقلاب اسلامی
1 – 1 – 3 برنامه هفت ساله عمرانی اول (34- 1327)
در بهمن ماه 1327 از شرکت مشاورین ماوراء بحار دعوت به عمل آمد که با سازمان برنامه که به تازگی برای اداره برنامه‌های عمرانی تأسیس گردیده بود در تنظیم طرح‌های تفصیلی در چهارچوب لایحه پیشنهادی تشریک مشاعی نماید و طی دو هفته بعد اولین لایحه هفت ساله از تصویب مجلس گذشت.
سازمان برنامه توسط آمریکائیان ساخته شده و شبیه به نظام خود این کشور بود در حقیقت در این زمان بیشتر، هدف برنامه عمرانی بود تا برنامه توسعه، هدف از تهیه برنامه اول پاسخگویی به نیازهای کارخانجات دولتی که سالهای قبل تأسیس شده و در دوران جنگ جهانی دچار وضع نامطلوبی گردیده بودند، ذکر شده است و هدف دوم در جهت تنظیم یک برنامه توسعه اقتصادی برای کل کشور پی‌ریزی شده بود. برای نیل به هدف، صنعت و معدن ایران تأسیس گردید. در اجرای هدف دوم هیاتی به نام کمیته برنامه تشکیل گردید که بر اساس طرح‌های وزارتخانه‌ها، برنامه‌های برای مدت هفت سال تهیه و تنظیم می‌نمود.
هر چند در دوره برنامه اول کوشش‌های برای بوجود آوردن یک دستگاه برنامه‌ریزی دولتی و تنظیم برنامه عمرانی هفت ساله اول صورت پذیرفت ولی این اقدامات به دلیل فقدان بودجه کافی و کاهش صادرات ایران و در نتیجه کمبود ارز معوق ماند.
درطول برنامه عمرانی اول شهرها از یک روند رشد منطقی برخوردار بوده و به ضرورت بطنی و آرام و متناسب با نیازها و خواسته‌ها، توسعه می‌یافتند و با مسایل و مشکلاتی که امروز با آن‌ها مواجه هستند روبرو نبوده‌اند.
2– 1 – 3 برنامه هفت ساله عمرانی دوم (1341- 1334)
برنامه هفت ساله دوم، هشتم اسفند ماه 1334 به تصویب مجلس شورای عالی ملی رسید. این در حالی است که اقتصاد کشور بواسطه مشکل صادرات نفت که ناشی از ملی شدن صنعت نفت صورت پذیرفته بود دچار مشکل شده و عملاً با قطع صادرات نفت کل برنامه متوقف گردید. قبل از شروع برنامه، شرایط سخت اقتصادی، دولت را ناگزیر به وصول وام از بانک ملی نمود، در چنین شرایطی بود که برنامه هفت ساله دوم شروع به کار نمود.
هدف‌های عمده این برنامه عبارت بود از افزایش تولید، تکثیر صادرات و تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور و ترقی کشاورزی و صنایع و اکتشاف و بهره‌برداری از معادن و ثروت‌های زیرزمینی و اصلاح و تکمیل وسایل ارتباطی و اصلاح امور بهداشت عمومی و اتمام هر نوع اقدامی برای عمران کشور به منظور بالا بردن سطح فرهنگ و زندگی افراد و بهبود وضع خدمات عمومی.
اعتبارات اولیه که ضمن قانون برنامه دوم به تصویب رسید بالغ بر 70 میلیارد ریال بوده است، که در سال 1336 با درخواست سازمان برنامه، کمیسیون مشترک برنامه اعتبار برنامه را به میزان 20 % افزایش داده و به تصویب رساند.
برنامه دوم چهار فصل کشاورزی، ارتباطات، مخابرات، صنایع و معادن و امور اجتماعی را شامل می‌شده است. در این برنامه از عمران شهری به عنوان فصل جداگانه‌ای بحث نشده است ولی با وجود این، اقدامات عملی در رابطه با عمران شهری در شروع برنامه دوم صورت گرفت.
در بین اهداف. دو هدف رشد اقتصادی و تغییرات فرهنگی چکیده‌ای از اهداف محسوب می‌گردید یعنی برنامه دوم از این ایده متأثر شد که هم از نظر اقتصادی و هم از نظر فرهنگی رشد نمائیم.
طی این برنامه بیشتر برنامه‌ها در قالب طرح‌های برنامه‌های شهری بوده و بیشتر اولویت نیز صرف تأمین آب و برق گردید بطوری که 196 طرح مربوط به تأمین آب و 176 طرح مربوط به برق بوده است که از این تعداد بیشتر طرح‌های برق‌رسانی به اجرا در آمد.
بطور کلی برنامه دوم نیز مانند برنامه اول موفق نبود. مسائلی که در این عدم موفقیت نقش دارند عبارت می‌باشند عدم هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف، مشکل هزینه طرح‌های برنامه و نهایتاً مشکلاتی که در مسائل اجرای کشور وجود داشته است (برنامه و بودجه 1371)
3 – 1 – 3 برنامه پنج ساله عمرانی سوم (1346- 1341)
سومین برنامه عمرانی در مهر ماه آغاز گردید. در تنظیم این برنامه حداکثر استفاده از تجاربی که در حین اجرای برنامه دوم به دست آمده بود به اجرا در آمد. بر اثر بررسی‌ای که برای تعیین ارزش کمی و کیفی منابع طبیعی و انسانی و مالی کشور طی برنامه دوم صورت گرفت کادر متخصص، آشنا به مسائل عمرانی و توسعه اقتصادی در این دوره تربیت یافته و امکانات تازه و وسیع‌تری برای تنظیم یک برنامه جامع و سنجیده توسعه اقتصادی ایجاد گردید.
برنامه سوم اولین کوشش در راه ایجاد یک برنامه جامع به حساب می‌آمد چون دولت تمایل داشت که سرمایه‌گذران خصوصی را به سرمایه‌گذاری در رشته‌های مختلف تولیدی تشویق نماید و خود به کارهایی بپردازد که مردم از نظر مالی قدرت انجام آن را ندارد.
همچنین به منظور رعایت اصل عدم تمرکز و ایجاد هماهنگی در فعالیت‌های عمرانی استانداران و فرمانداران اختیارات و سعی از جانب دولت کسب نمودند تا نسبت به اجرای پاره‌ای طرح‌های عمرانی اقدام نمایند. واحدهایی نیز تحت نام دفاتر فنی در هر استان و یا فرماندارای کل تأسیس گردید تا این واحدها به کمک مقامات محلی و با توجه به نیازمندی‌ها و امکانات هر منطقه به تنظیم، اجرا و نظارت طرح‌های عمرانی در چهارچوب برنامه اقتصادی کشور مبادرت نمایند.
طی این برنامه دو اتفاق روی داد که برنامه را تحت تأثیر خود قرار داد.
تورم قیمتی (که در برنامه دوم رخ داده بود خصوصاً در مورد زمین، چه در بعد شهری و یا اقتصادی) شروع به رشد نمود که اثراتش را در برنامه سوم متجلی گرداند و طی این تورم قیمت‌ها ساختار دوگانه در جامعه سرعت بیشتری به خود گرفت.
اصلاحات ارضی که در نتیجه آن بخش قابل توجهی از مردم روستایی که فاقد نسق بودند متضرر شدند و این زمینه‌ای را برای مهاجرت آنان مهیا می‌نمود و طی سالهای 1345-1340 مهاجرت‌های کثیری از جانب روستاها به شهرها آغاز گردید.
برنامه سوم اصولاً بر این اساس صورت گرفت که چگونه می‌توان جامعه را از مرحله سنتی به مرحله‌خیز برسانیم (الگوی برنامه سوم با نظریه مراحل رشد رستو بسیار همخوانی دارد) در برنامه سوم طبق نظریه روستو گسترش خطوط ارتباطی سرعت فراوانی یافت.
مشکلاتی در برنامه سوم وجود داشته و برنامه را تحت تأثیر خود قرار داده بود، که عبارتند از: انتقال قسمتی از وظایف اجرایی شهرسازی به دفاتر فنی استاندار‌ی‌ها، عدم آمادگی شهرداری‌ها در انجام مقدمات مربوط به طرح‌ها، فقدان یا ضعف کادر فنی علمی از لحاظ اداره و نگهداری و بهره‌برداری تأسیسات، فقدان نظم صحیح در زمان اجرای تصویب شده، و همچنین عدم رعایت تعادل در پرداخت وام و کمک بلاعوض به شهرداری‌ها، از جمله مشکلات حادث شده طی برنامه عمرانی سوم قلمداد می‌شده است.
4 – 1 – 3 برنامه پنج ساله عمرانی چهارم (1351-1347)
برنامه چهارم برنامه پنج سالهای بود که زمینه آن در برنامه سوم شکل یافته و شاهد به فعلیت رسیدن آن بوده‌ایم و چهار هدف عمده طی این برنامه دنبال می‌شده است: رشد اقتصادی، تکثیر رشد اقتصادی، رشد درآمدهای ملی، و عدالت اجتماعی.
برنامه رشد اقتصادی در برنامه چهارم محورش صنعت فرض شده است، خصوصاً صنایع سنگین که توسط دولت بحث جایگزینی واردات مطرح گردید تا بدین‌وسیله بتواند زمینه گسترش صنایع مصرفی را در داخل کشور بوجود آورد و این امر در اجرا با مشکل روبرو گردید، زیرا خدمات به میزان لازم در کشور موجود نبوده و از این نظر صنایع نیز شکل نیافتند.
صنعت به خدمات زیربنایی حمل و نقل، آب نیروی انسانی و … احتیاج دارد که فقدان آن‌ها در برنامه عمرانی چهارم مانع از توسعه صنعتی کشور گردیده بود.
به غیر از موارد فوق مشکلات و مسائل دیگری که بر روی برنامه عمرانی چهارم تأثیر گذاشت که عبارتند از:
نداشتن اطلاعات کافی، عدم سازگاری طرح‌ها، فقدان وحدت در روش مطالعه و اهمیت‌گذاری نسبی در هنگام تهیه طرح‌های جامع، فقدان قوانین و مقررات عالی شهری، عدم توانایی مالی، پایین بودن درآمد شهرداری‌ها و محدودیت منابع درآمد، نارسایی مدیریت تشکیلات، حسابرسی، برنامه‌ریزی و کمک‌های فنی و …
5 – 1 – 3 برنامه پنج ساله عمرانی پنجم (1356-1351)
در این برنامه سه هدف کلی دنبال می‌شده است: رشد اقتصادی، عدالت اجتماعی، و حفظ محیط زیست. به لحاظ نارسائی‌های که در برنامه چهارم صورت گرفت و توسعه شهری را متأثر نمود روی توسعه شهری اثر سوء گذاشت و همچنین ضعف شهرداری‌ها در حل مسائل شهری و درخواست آبادانی مسکن در سال (1352) اقدام به تهیه طرح‌های اطلس مطالعات برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای نمود. طی این مطالعات کشور به 11 منطقه کلان، 20 میان منطقه و 126 خرد منطقه تقسیم گردید.
11 منطقه کلان شامل 1- گیلان و مازندران 2- آذربایجان غربی و شرقی 3- تهران، سمنان و زنجان 4- خوزستان، کهگیلویه و بویر احمد 5- همدان لرستان 6- اصفهان، یزد، چهار محال بختیاری 7- فارس 8- سیستان، کرمان 9- خراسان 10- کرمانشاه، کردستان، ایلام 11- بندرعباس بوشهر
یکی از بخشهای عمده مطالعات اطلس جغرافیایی، دادن نقش اقتصادی به شهرها با اقتصاد از روش بوژوگارنیه بود.
تنها برنامه‌ای که تا سطح پروژه پیش آمد توسط گروه بتل در برنامه عمرانی پنجم صورت گرفت. این گونه تقسیم‌بندی مناطق نیز بعدها مورداستناد گروه بتل قرار گرفته شد و در حقیقت بر اساس مطالعات گروه بتل، برنامه پنجم تهیه گردید.
تحولاتی که طی سالهای شروع برنامه پنجم در بازار بین‌المللی نفت بوجود آمد و منجر به بالا رفتن قیمت نفت گردید، لزوم تجدید نظر در برنامه عمرانی پنجم کشور را ضروری نمود. در تجدیدنظر برنامه پنجم برعکس برنامه‌های گذشته که بر مبنای «توزیع منابع مالی» تقریباً محدود داخلی و خارجی استوار بود. به تأثیر محدودیت‌ها مسائلی که به دنبال محدودیت‌های مالی و ارزی آشکار می‌شدند توجه شده است و بودجه سیاست‌های صنعتی گروه بتل را در ابعاد گسترده‌تری دنبال می‌نمود. مسأله ایجاد اشتغال، خاصه افزایش عرضه نیروی کار متخصص از مسائل عمده این برنامه عمرانی قلمداد می‌شده است.
6 – 1 – 3 برنامه عمرانی ششم
در سال 1356 مقدمات تهیه برنامه عمرانی ششم فراهم گردید ولی به دلیل مقارن بودن با پیروزی انقلاب اسلامی ایران، برنامه فوق اجرا نشد بعضی از اهداف تدوین شده در این برنامه عبارتند از:
ایجاد شبکه‌ای که بتواند شهرهای متوسط واقع در سه محور توسعه را تحت پوشش قرار دهد.
آموزش و ارتقاء کارانی نیروی انسانی موردنیاز، افزایش امکانات مجموعه نظام شهری و نوسازی و توسعه کشور.
ایجاد توزیع متناسب تأسیسات و تشکیلات شهری (برنامه‌ریزی شهری)
2 – 3 – تاریخچه برنامه‌ریزی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی
1 – 2 – 3 برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1372-1368)
برنامه 5 ساله اول جمهوری اسلامی ایران پس از پایان جنگ تحمیلی و ضرورت بازسازی اقتصادی و اجتماعی کشور در تاریخ 11/11/1367 در مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گرفت و جهت اجرا به دولت ابلاغ گردید. این برنامه که دارای اهداف و سیاست‌های کلان می‌باشد میزان رشد سالانه بخشهای مختلف اقتصادی را در طول سالهای 72-1368 پیش‌بینی نمود و سیاست‌های کلان ویژ‌ه‌ای را مطرح گرداند.
خط‌مشی‌های اصلی برنامه اول توسعه پیرامون چند محور اصلی شکل گرفته بود که آن‌ها را می‌توان به ترتیب زیر عنوان نمود:
– بازسازی و توجه به راه‌اندازی چرخ‌های تولیدی کشور
– توسعه امکانات فیزیکی و زیربنایی
– توسعه خدمات اجتماعی دولت
– رفع عدم تعادل‌های عمده در توزیع امکانات بین مناطق و قشرهای گوناگون جامعه
– رسیدن به قیمت‌های تعادلی در بازارهای مختلف
با توجه به نظام برنامه‌ریزی برنامه اول توسعه. می‌توان به این نکته رسید که این نظام بر محور بازسازی اقتصاد کشور در پایان جنگ تحمیلی، سازمان یافته بود. لذا سیاست‌های مالی برای بودجه متعادل و تأمین درآمد، از طریق مالیات، افزایش عوارض و تعدیل نرخ‌های خدمات مختلف در جهت اجرای فعالیت‌های بازسازی، پیش‌بینی گردید.
از نکات قوت و مثبت برنامه آن بود که بین نمایندگان مردم در مجلس و شوراهای برنامه‌ریزی در جریان تدوین لایحه برنامه ارتباطات مستمری وجود داشت، لذا تغییرات کمتری در آن داده شده، سرعت تصویب قانون برنامه قابل توجه بود. هرچند که نظام برنامه اول در سازماندهی خطوط اصلی تدوین خط‌مشی‌ها در فرآیند برنامه‌ریزی چهره موفقی از خود نشان داد، لذا نقاط ضعفی نیز در ناظم برنامه‌ریزی وجود داشت از جمله عدم جلب مشارکت نهادها، تشکیلات محلی و عدم شرکت فعالان اقتصادی غیردولتی در شوراها و کمیته‌های برنامه‌ریزی.
همچنین در نظام برنامه‌ریزی اول توسعه، کمیته‌هایی که کار هماهنگی بخش‌ها را به عهده داشتند نتوانستند در وظایف خود به توفیق مورد نظر برسند و همچنین تهیه برنامه‌های استانی نیز در نظام برنامه اول توسعه، عملاً در حاشیه قرار گرفت زیرا برنامه‌های اقتصادی منطقه‌ای عملاً به صورت جمع‌بندی برنامه‌های بخشی که در منطقه صورت می‌گرفت تبدیل گردید. (برنامه و بودجه 1377)
2 – 2 – 3 برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (78-1374)
دومین برنامه توسعه کشور بعد از انقلاب، در سال 1374 آغاز گردید و تا سال 1378 ادامه خواهد یافت. این برنامه اهداف کلانی را دنبال می‌نماید که این اهداف عبارتند از:
– رسیدن به عدالت اجتماعی
– بالا بردن فرهنگ عمومی مردم
– افزایش سطح بهره‌وری
– آموزش و تربیت نیروی انسانی موردنیاز
– رسیدن به رشد و توسعه پایدار اقتصادی با محور قرار دادن کشاورزی
در برنامه دوم توسعه، محور توجه دولت، ثبات اقتصادی بوده است و علت توجه به این موضوع از یک سو به افزایش تعهدات خارجی کشور و از جانب دیگر به کاهش تورم قیمت‌ها مربوط می‌گردد (برنامه و بودجه، 1377)
پیکره اصلی نظام برنامه‌ریزی در این دوره را شوراهای برنامه‌ریزی امور اقتصادی تشکیل می‌دهد. در این شورا خط‌مشی‌های اساسی برنامه به شورایعالی برنامه‌ریزی بخشی و منطقه‌ای ارجاع داده می‌شود لذا می‌توان سازگاری اهداف و برنامه‌های بخشی با برنامه‌های منطقه‌ای را از فعالیت‌های این شورا دانست (بهنام آزادی، 1374)
از نکات ضعف در این برنامه بالعکس برنامه اول می‌توان به فقدان ارتباط کافی بین شوراهای برنامه‌ریزی و کمیسیون‌های ذیربط محلی اشاره نمود. این امر سبب شد هنگامی که لایحه به مجلس تقدیم می‌گردید، برنامه توسعه برای نمایندگان برنامه، تقریباً ناشناخته جلوه‌گر شود و اعضای کمیسیون‌ها، به‌اندازه کافی در جریان مباحث تهیه و تنظیم برنامه قرار نگیرند و این امر مشکلاتی را در طی زمان بوجود آورد.
3 – 2 – 3 برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (83- 1379)
برنامه سوم توسعه که بر پایه دوره زمانی 4 ساله است در تاریخ 29 / 6 / 77 توسط هیات دولت به تصویب رسید و سعی می‌نماید که از دیدگاها و جهت‌گیری‌هایی اساسی مدیریت عالی کشور برخوردار باشد. لذا دیدگاه‌های مختلف، اهداف و سیاست‌های خود را پیرامون مسائل اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی اعلام داشتند که از مهمترین آن‌ها می‌توان به طرح ساماندهی اقتصادی که توسط رئیس جمهوری محترم ارائه شده است اشاره نمود که در این طرح می‌توان موارد مهمی از قبیل مشارکت مردم در فرایند رشد و توسعه اقتصادی- اجتماعی، اهتمام در گسترش عدالت اجتماعی، تامین کالاهای اساسی و بهبود توزیع در آمد، افزایش فرصت‌های شغلی که بخصوص با توجه به رشد سریع جمعیت و ساختار جوان آن از اهمیت به سزایی برخوردار است، رشد مستمر اقتصادی در نرخی بالاتر از حداقل 6% در سال که لازمه کاهش نرخ بیکاری جمعیت برای کشور است را مشاهده نمود. در مجموع پیشنهادات ارائه شده در این برنامه، در سه مرحله تهیه و تنظیم گردید:
مرحله اول:
– بررسی عملکرد گذشته برای توصیف وضعیت موجود و همچنین مشکلات ساختاری و عملکردی
– تهیه چشم‌انداز بلند مدت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور با نگرشهای آمایشی
– ارائه گزینه‌های مختلف و پیشنهاد گزینه مطلوب
– رهنمودهای کلی برنامه سوم توسعه
مرحله دوم:
– تدوین برنامه‌های عملیاتی و رهنمودهای کلی برنامه
– تدوین سیاست‌های اقتصاد کلان و سیاست‌های استراتژیک بخش
– تهیه طرح پایه آمایش سرزمین
– تهیه چهارچوب‌های تمرکززدایی و تفویض اختیار از مرکز به استان‌ها
– نهانی نمودن تصویر روند مطلوب
– ارائه لایه برنامه سوم توسعه
مرحله سوم:
تدوین برنامه‌های بخش استانی بر اساس قانون برنامه سوم و جهت‌گیری‌های آمایشی، لذا عملکرد این برنامه، با وجود مشکلاتی که در زمینه اقتصاد طی سالهای اخیر روی داده است و در حقیقت انعکاسی از کاهش قیمت نفت می‌باشد در هاله‌ای از ابهام قرار دارد.
