سبد خرید
0

هیچ محصولی در سبد خرید نیست.

تحلیلی بر تجربه ایران در زمینه برنامه ریزی مسکن با تاکید بر قبل و بعد از نقلاب

 

  • تجربه ایران در زمینه برنامهریزی مسکن

31– برنامه های مسکن اجارهای قبل از انقلاب

سابقه توجه به برنامهریزی برای تأمین مسکن در کشورمان عملاً به برنامه اول در سال 1325 باز میگردد. در برنامه اول در بخش امور اجتماعی، در کنار وظیفه تأمین مایحتاج اساسی، به تأمین مسکن اشاره می شود. البته در برنامه دوم، فصلی مستقل را در خصوص موضوع مسکن مشاهده نمیکنیم. اما اشاره به اختصاص حدود 24 در صد از کل اعتبار 53 میلیارد ریالی این برنامه به اتمام طرحهای نیمه تمام بر جای مانده از برنامه عمرانی اول به تعبیری توجه به تعهدات و وظائف برنامه  ملی برای تأمین مایحتاج مردم بویژه در خصوص مسکن و سرپناه بود.) امکچی ،1352، ص 9( اصولاً موضوع بسیار مهمی که در تعیین گرایشهای موجود در برنامهها از همان آغاز باید مورد تأکید قرار گیرد، توجه انحصاری به مسکن ملکی است و اگر در جایی هم اشاره ای به مسکن اجاره-ای می شود، در برشمردن نقاط مثبت برنامههای پیشنهادی در قالب طرح تولید مسکن است، که “عرضه این میزان مسکن به بازار را موجب تقلیل فشار به بازار مسکن اجارهای و احتمالاً کاهش نرخ مال الاجارهای میداند که در اختیار گروههای کم در آمد قرار میگیرند.” )به نقل از مشرف نفیسی در گزارشی که به مجلس ارائه میدهد(.

 برنامه اول یعنی از 1325 تا 1334 همزمان با التهابات جنبش ملی شدن نفت و بحران عدم فروش نفت و عدم امکان استیفای حق ایران در کسب درآمدهای خود از محل فروش نفت بود، عاملی که ارزیابی برنامه و قضاوت بر عملکرد برنامه اول را با مشکلاتی مواجه میسازد.

برنامه دوم )1341- 1334( به موضوع مسکن حتی در فصل امور اجتماعی )همانند برنامه اول( هم اشاره نمیکند و فقط به موضوع اتمام پروژههای برنامه اول به عنوان تعهدات دولت میپردازد. به این موضوع هم باید اشاره کرد که منابع محدود اعتبارات در این دورهها و سرانه ناچیز قابل تخصیص به بخش مسکن فارغ از ملکی یا استیجاری بودن آن، اثر چندانی هم بر این روند نمی-توانست بر جای گذارد )امکچی1352، ص29(

برنامه سوم عمرانی نخستین برنامهای بود که در فصلی مستقل )فصل دهم( به موضوع مسکن پرداخته است و به تفضیل برنامههای خانهسازی را مورد توجه قرار داده است. برنامه سوم نخستین برنامهای است که به مسکن غیر ملکی هم میپردازد و آن هم صرفاً در قالب خانه های سازمانی، و برنامه تأمین خانه برای کارکنان دولت در نقاط مختلف که در محل کار و اشتغالشان، اقامت در نقطهای را برای مدتی الزامآور میساخت. از آنجائیکه احتمال محدودیت دوره اقامت، تقاضای سرپناه آنها را در قالب مسکن ملکی منتفی میساخت، توجه به تأمین سرپناه آنها را در شکلی متناسب با شرایط موقت آنها طرح مینمود. در این برنامه سهم بخش دولتی خانهسازی 394 میلیارد ریال تعیین شده بود که بیش از 295 میلیارد ریال یعنی معادل 53 درصد آن به ساخت خانههای سازمانی و فقط 25 درصد آن به ساخت خانههای ارزان قیمت در حوزههای فقیرنشین شهرهای بزرگ )زاغه نشینی یا آلونک نشینی( برای واگذاری به این گروههای کم درآمد تدارک دیده شدهبود. شکلگیری کویهای معروف مثل کوی نهم آبان، نازیآباد و کویهای مشهد از آن جملهاند. ) امکچی ،1392، ص 95(

در برنامه چهارم )51-1345( نقش و سهم دولت در تولید مسکن صرفاً به ساخت خانههای سازمانی برای کارکنان دولت و ارتش خلاصه میشد. خانههایی که در مالکیت دولت قرار داشت و بهرهبرداران با پرداخت سهمی از حقوق و دستمزدهایشان، مستأجرین دولت یا بخش عمومی به شمار میآمدند. در برنامه چهارم، با تدارک کمک به صنایع و مجتمعهای بزرگ صنعتی، مثل کشت و صنعتها، این واحدها برای تأمین مسکن و سرپناه کارکنانشان تشویق به ساخت مجتمعهای مسکونی می شدند.

این واحدها در قبال پرداخت بخشی از حقوق و دستمزد کارکنان برای بهرهبرداری به آنها واگذار میگردید. صنایع نفت، پتروشیمی، ذوب آهن، کشت صنعت هفت تپه، کارون و…… از جمله این صنایع بودند. ایجاد شهر آهن با 53333 نفر جمعیت، شهر فولاد 9 هزار نفر و شهر ذغال با 53 هزار نفر در برنامه صنعت ذوب آهن کشور قرار داشتند.) امکچی ،1355، ص 14(

از جمله فعالیتهای این دوره در خصوص خانههای سازمانی میتوان به موارد زیر اشاره کرد:

  • احداث 9 هزار خانه سازمانی از طرف بخش عمومی، خصوصاً در نقاط مرزی یا نقاط صعب المعیشت یا نقاطی که امکان سرمایهگذاری بخش خصوصی در آنها نیست.
  • ساخت 573 خانه برای مهندسان و کارمندان طرح پتروشیمی
  • ساخت شهر آهن با جمعیت 5 هزار نفر، شهر فولاد با جمعیت 9 هزار نفر و شهر ذغال با جمعیت 53 هزار نفر )که در برنامه صنعت ذوب آهن منظور شده است(

در برنامه پنجم )55-1352( نیز مسکن غیر ملکی صرفاً به شکل خانههای سازمانی مورد توجه برنامهریز قرار داشت. و اقدامات انجام شده در این برنامه به موارد زیر محدود می شد:

  • احداث 35 هزار واحد مسکونی کارگری جهت نیروهای وابسته به کادر خدماتی دولت در بنادر همچنین کارگران مشغول به کار در قطب های صنعتی،
  • ایجاد 95 هزار خانه سازمانی برای معلمین، کارمندان دولت، افسران و درجه داران نیروهای سه گانه ارتش و ژاندارمری و شهربانی، به خصوص در نواحی دور افتاده و مناطقی که امکان سرمایهگذاری بخش خصوصی وجود ندارد،
  • احداث 55 هزار واحد مسکونی مجتمع آپارتمانی ارزان قیمت و واگذاری آن با اقساط طویل المدت به افراد طبقات کم در آمد) شکلی از اجاره به شرط تملیک(،
  • احداث 9 هزار خانه سازمانی برای کادر خدماتی دولت شامل مروجان کادر تعاون ،دامپزشکان و نظائر آن در قطبهای توسعه کشاورزی،
  • طبق اطلاعات موجود در خصوص سرمایهگذاریهای ثابت در این دوره، حدود 73 درصد ازکل اعتبارات دولتی در بخش مسکن به مبلغ 19399 میلیارد ریال و به ساخت خانههایسازمانی به تعبیری اجارهداری دولتی برای کارکنان و مستخدمین خود اختصاص داشت،
  • پرداخت کمک بهره وام مسکن از طریق بانک رهنی و بانک رفاه کارگران به منظور تجهیز وراهاندازی سرمایههای بخش خصوصی و تعاونی از اهداف دیگر این برنامه بود، تا از این طریق به شرکت های تعاونی مسکن کارگران و مستخدمین کم درآمد و کارمندان دولت و کارفرمایانی که نسبت به تهیه خانههای سازمانی کارگری اقدام نمایند، کمک کند.

باز هم در برنامه پنجم مهمترین اقدامات بخش دولتی را می توان در احداث خانه سازمانی برای کارمندان که سهم عمدهای از اعتبارات این بخش را به خود اختصاص میداد، خلاصه کرد. این بخش 74 درصد از سرمایهگذاریهای دولتی را در بر میگرفت. از این سهم بیش از 93 در صد آن به نیروهای سه گانه ارتش در سایر شهرها مربوط میشد، که بخشی از آن به امرای ارتش و عالی رتبگان نظامی اختصاص مییافت. علاوه بر آن ساخت خانههای سازمانی برای نمایندگان مجلس نیز بخشی از فعالیت ساخت خانههای سازمانی برنامه پنجم محسوب میشود.)بررسی عملکرد برنامه پنجم، سازمان مدیریت و برنامه ریزی(

در جمعبندی از فعالیتهای پیشبینی شده در برنامههای پنج ساله قبل از انقلاب به طور قطع از مغفول ماندن موضوع مسکن استیجاری و عدم تدارک جایگاهی مناسب برای آن در برنامهها می-توان یاد کرد. تنها حوزهای که در تعیین مشارکت بخش دولتی در این زمینه می توان  مشاهده کرد، احداث خانههای سازمانی در نقاط مختلف است که با تعمیم نقش دولت و استقرار تشکیلات مدیریت ملی در پهنه سرزمینی برای کارکنان دولت، که احتمالاً در نقاطی جدید استقرار مییافتند و باید پیشبینیهایی برای تامین سرپناه شان صورت میگرفت، دولت آن را به صورت خانههای سازمانی تعهد مینمود.

این اقدامات که در برنامه سوم) 47-1341( آغاز شده بود، در برنامه پنجم عملاً به اوج خود رسید، اما الگوی ارائه آن تدریجاً تغییر کرد، یعنی از نقاط دور افتاده، نواحی مرزی، به شهرستانهایی که به تازگی در تقسیمات جدید کشوری ایجاد شده و نهادهای دولتی و بخش عمومی در آن شکل میگرفت و به همین سبب نیز برای اسکان کارکنانشان به خانه سازمانی نیاز بود تسری مییافت. در برنامههای بعدی برای کارکنان ارشد و امرای ارتش در شهرهایی مثل تهران به ساخت خانههای سازمانی اقدام میشد که به نوعی اجارهداری بخش دولتی محسوب میگردید. اما در کلیه این برنامهها در مورد برنامه استیجار بخش خصوصی و اساساً سیاستگذاری در این حوزه، هیچ پیشنهاد و اقدامی صورت نمیپذیرد. تنها پیشبینیهای انجام شده برای ورود بخش خصوصی در این حوزه تشویق به ساخت خانههای کارگری در مجتمعهای صنعتی بود که باید توسط صاحبان صنایع، صورت میپذیرفت و با اعطای وامهایی به صاحبان صنایع آنها را به انجام این برنامه ها تشویق می-کردند. اما این برنامه هم به دلیل نبود مقررات لازم و عدم امکان تضمین نتایج کار، اجرای آن را با چالشهایی مواجه میساخت. اصولاً شرایط واگذاری این گونه واحدها از یک سو و عدم شمول آنبه کلیه صنایع و در تمامی نقاط کشور از سوی دیگر، میزان تأثیرگذاری آن را برروی گروههایهدف با تردید مواجه میساخت.

ساخت خانههای ارزان قیمت توسط دولت نیز به دلیل واگذاری آن به شرط تملیک، حتی اگر درحوزههایی صورت میپذیرفت که گروههای کم درآمد و فقرای شهر را موضوع اقدامات خود قلمداد میکرد،اما به دلیل استیجاری نبودن این واحدها به مفهوم عام خود، نمی توانست اقداماتی در این راستا ارزیابی شود. البته بخش خصوصی مازاد موجودی مسکن مورد تملک خود را چه به صورت مستقل )یعنی یک واحد مسکونی( و چه به صورت غیر مستقل )یعنی چند اتاق از یک خانه( برای اجاره واگذار میکرد. اما اینها اقداماتی بود که به طور طبیعی و بدون برنامهریزی در قالب هماهنگی تدریجی و بطئی و خود به خودی بخش عرضه با نیازهای بخش تقاضا شکل میگرفت و قائم به وجود نگرشی جامع و برنامهریزی شده در این خصوص نبود.

 جمع بندی برنامه های مسکن قبل از انقلاب :

نکته مهمی که درباره سیاستهای برنامه ای قبل از انقلاب در زمینه تأمین سرپناه میتوان افزود، اولاً سهم بخش دولتی از فعالیتهای تولیدی و عرضه مسکن است که در مطلوبترین سالها یعنی طی برنامه پنجم عمرانی که در اثر موفقیتهای اوپک در افزایش قیمت نفت، در آمدهای قابل توجهی را نصیب کشور نموده و در نتیجه توان دولت برای انجام پروژههای عمرانی را ارتقاء داده، و به حدود 15 درصد از کل عملکرد بخش مسکن رسانده بود، نمیتوانست نقش تعیین کنندهای داشته باشد. در حالی که بخش خصوصی با سهم حدود 95 درصدی در تولید و عرضه مسکن با حوزه اثرگذاری وسیع و تعیین کننده، ظرفیتهایش برای همراهی در برنامه مسکن اجارهای نادیده گرفته شده بود.

دوم اینکه، مداخلات بخش دولتی حتی با نقش و سهم محدودش از کل فعالیتهای بخش مسکن ،صرفاً کارکنان دولت را مد نظر داشته و در برنامه خانهسازی سازمانی سرپناه، کارکنان دولتی و بخش عمومی در این نوع مساکن  تأمین میشد. در حالی که اولاً باید دید سهم بخش دولتی از کل شاغلان کشور چقدر بود. دیگر اینکه از نظر توزیع درآمدی آیا این گروهها در الگوی تقاضای مسکن استیجاری دارای اولویت به حساب میآیند و اصولاً با توجه به ساختار اقتصادی ـ اجتماعی گروههای تقاضا، این گرایش پاسخ مناسبی برای همه متقاضیان را فراهم میساخت.

سوم اینکه، در برنامه خانهسازی برای کارگران و کارکنان صنایع، باز هم صنایع دولتی مثل ذوب آهن و صنایع نفت و پتروشیمی و معادن دولتی امکان پوششدهی داشتند و در حالیکه کارگران و کارکنان بخش خصوصی در این برنامهها فراموش شده یا در صورت توجه، ضوابط اجرایی و الزام آوری را تدارک ندیده بودند.

به این ترتیب نه تنها کلیه متقاضیان شاغل در بخش غیر دولتی و خواهان مسکن اجارهای عملاً ازدامنه توجه برنامه عرضه مسکن سازمانی توسط دولت خارج ماندند، بلکه برای هدایت فعالین بخشخصوصی جهت پاسخگویی به متقاضیان بخش خصوصی هم تدارکی دیده نشد. فراموش نکنیم کهوقوع دوجریان موازی در کشور هم در حال شکلگیری بوده یعنی:

             الف : شهری شدن سریع و پرشتاب در کشور               ب : تغییر ساختار شغلی

الف: شهری شدن سریع کشور و افزایش تعداد شهرها و جمعیت شهرنشینی که در آنها بطوری طبیعی و متناسب با شرایطشان مسکن استیجاری رواج بیشتری دارد.

ب: تغییر ساختار شغلی کشور و افزایش سهم مشاغل صنعتی و خدماتی به ویژه خدمات تخصصی که به دلیل ویژگیهای این نوع مشاغل، به خصوص لزوم تحرک بیشتر و عدم امکان تثبیت و استقرار در یک مکان برای مدت قابل توجه، اقدام جهت تأمین مسکن ملکی را قابل توجیه نمی-نماید، بنابراین نیاز به پاسخگویی و  تأمین سرپناه اجاره ای برای آنها را بیش از پیش مطرح ساخته و لزوم توجه نظام برنامه ریزی را پیش رو می نهد.

32– بررسی برنامه های توسعه اقتصادی- اجتماعی پنج ساله بعد از انقلاب

تحولات سالهای بعد از انقلاب، در ابتدا وقفهای طولانی مدت در روند شکلگیری دیدگاههای برنامهای و اقدامات عمرانی برمبنای برنامه را ایجاد کرد. عدم تدوین برنامه و تصویب دیدگاه جامعی در این حوزه، و مجموعهای از اقدامات ضربتی و انقلابی را که نتیجه هر نوع انقلابی می تواند به شمار میآید ،اصولاً امکان دریافت تصویری روشن از روندها و گرایشات این دوره را غیر ممکن ساخته است. اما بررسی گزارشها و آمارهای موجود در خصوص تولید مسکن و فعالیتهای عمرانی در این زمینه،به در دستیابی سیمایی هر چند گذرا از روند تحولات و گرایشها در این بخش کمک میکند.

طبق آمارهای موجود با استفاده از اطلاعات سرشماری نفوس و مسکن در طول سالهای آغازین این دوره )تقریباً  از 1359 تا 1375( سالانه به طور متوسط 293 هزار خانوار جدید به خانوارهای کشور افزوده شده است. از این تعداد 223 هزار خانوار در نواحی شهری و 53 هزار خانوار در نواحی روستایی افزایش یافتهاند. از طرف دیگر بررسی گزارش عملکرد برنامه های عمرانی نشان می دهد که  فعالیتهای بخش مسکن در این سالها موجب عرضه به طور متوسط سالانه بیش از 353 هزار واحد مسکونی جدید در کشور شد، که بیش از 253 هزار واحد آن در نواحی شهری و 123 هزار آن در نواحی روستایی کشور بود. این امر موجب بهبود کلیه شاخصهای کمی مسکن طی دوره 5 ساله تا 1375 گردید. )امکچی، 1352، ص 53(.

نکته مهمی که در این دوره شاهد هستیم، واگذاری مقادیر قابل توجهی زمین توسط نهادهای مسئول در سازمان زمین شهری و وزارت مسکن به مردم از کلیه اقشار و دهکهای درآمدی برای ساخت مسکن ملکی بود. به ویژه طبق مقررات مصوب ،خانوارهای فاقد مسکن وزمین در گروههای کم درآمد، در اولویت دریافت این امکانات قرار داشتند. این واگذاری ها به همراه فعالیتهایی که سازمانها و نهادهای رسمی یا انقلابی برای تولید و عرضه مسکن انجام میدادند، امکان واگذاری مسکن ملکی یا زمینی که با ظرفیتهای هر چند محدود هر خانوار، منجر به تولید سرپناه ملکی گردد، ضریب مالکیت در اغلب گروهها، به ویژه اقشار کم درآمد را به شدت افزایش داد. علاوه بر آن در تلقی و هدایت افکار عمومی جامعه به سوی پذیرش تعریف مسکن ملکی به عنوان تنها سرپناه قابل قبول نقشی تعیین کننده و بلا انکار داشت، پدیده ای که در تحلیل های مان از موضوع استیجار در کشور نباید نادیده گرفته شود.

 با اینکه تحولات دوره آغازین انقلاب بر روی شاخصهای کمّی مسکن اثر بسیار مطلوبی برجای نهاد ،شاخص هایی مانند ضریب خانوار بر واحد مسکونی، نفر در واحد مسکونی، نفر در اطاق را به شدت بهبود بخشید، اما تأثیر آن بر تلقی از “سرپناه” به عنوان “مسکن ملکی” را، نمیتوان مثبت ارزیابی کرد. زیرا مفهوم تامین سرپناه را صرفاً با )مسکن ملکی( هم معنی میساخت. این بدان معنی است که راهها و اشکال دیگر تأمین سرپناه را مفید تلقی نکرده و از امکان ایجاد ظرفیت و زمینه هدایت منابع تولید بسوی مسکن اجارهای و تدارک برنامههای جامع مدیریت بهرهبرداری از آن غافلمی ماند.

سرمایهگذاری در بخش مسکن در سالهای بعد از انقلاب:

سالهای پس از انقلاب با کاهش قابل توجه در روند تشکیل سرمایه ثابت ملی همراه بود. در این سالها، سرمایه ثابت داخلی از 119192 میلیارد ریال در سال 1355 به 44592 میلیارد ریال )به قیمت ثابت سال 1371( در سال 1375 تقلیل یافت، که اثر آنرا در کاهش نرخ تشکیل سرمایه در بخش مسکن و ساختمان هم میبینیم.

تحولات این دوران را با یک ویژگی دیگر هم میتوان مورد تأکید قرار داد و آن کاهش سهم سرمایه-گذاریهای بخش عمومی در بخش مسکن نسبت به قبل بود. چنانچه سهم 13 درصدی بخش دولتی در سال 1355 به 5 درصد در سال 1375 تقلیل یافت؛ جریانی که در سال های بعد نیز استمرار یافت و در دهه 1393 به حدود 2 درصد رسید.)امکچی، 1355،43 (

روندی که،برغم نقش و اهمیت بخش دولتی در کشوری که سرمایهداری دولتی از ویژگیهای عمده آن است، حضور و مداخله بخش دولتی در برنامه تأمین سرپناه، به ویژه برای محرومترین گروهها که معمولاً نیازمند مداخلات بخش دولتی و عمومی در این حوزهها هستند را،به دلیل کاهش سهم  سرمایهگذاری غیر ممکن  میساخت.

 در این سالها با اینکه با کاهش سهم بخش دولتی، تدریجاً بخش تعاونی بر سهم خود میافزود، اما این افزایش سهم  ناچیز آنقدر ناچیز بود که نمیتوانست جریانی را به راه اندازد.  باشد. به خصوص  با توجه به این که در نحوه هدایت و راه اندازی بخش تعاون نیز بخش دولتی ساخت و سازهای ملکی را برای واگذاری به اعضای  تعاونیها تشویق میکرد.

اما برغم همه ضعفهایی که در بالا بدان اشاره کردیم، عدم تلاش برای نهادسازی و سازماندهی، می تواند از ناکامیهای این دوران به شمار آید. روندی که میتوانست جریانساز باشد و تحولات عمدهای را در تغییر نگرش نسبت به نحوه تأمین سرپناه ایجاد نماید.

نکته مهم دیگری که درخصوص تحولات دوران آغازین پس از انقلاب میتوان بر شمرد، افزایش سهم شخصی سازی یا الگوی تولید برای مصرف شخصی و تأمین مالکیت فردی با اتخاذ روشهای مختلف برای ساخت و ساز، در برنامه تأمین سرپناه است. در کنار این روند، کاهش سهم تولید برای فروش یا اجاره بود که حکایت از عدم تنوع لازم برای پوششدهی مناسب بازار پر تنوع تقاضا داشت.

برنامه اول توسعه اقتصادی- اجتماعی- فرهنگی) 651362( غیر مصوب:

نگاهی به چارچوب و خطوط عمده برنامه اول جمهوری اسلامی ایران، تصویر نسبتاً روشنی از جهتگیریهای برنامهای پس از انقلاب را نشان میدهد. با اینکه این برنامه تصویب نشد و طبیعتاً  به اجرا نیز در نیامد، اما تأثیر چارچوب فکری موجود در تدوین این برنامه را در کلیه جهتگیری-های عام و اقدامات اجرایی در این سالها بعد  میتوان دنبال کرد.

این برنامه در تدوین اهداف اصلی خود اشاره میکند” از آنجایی که ارتقاء کمی و کیفی مسکن بهیکباره و در زمانی کوتاه میسر نیست، بنابراین در ابتدا تأمین حداقل احتیاجات ضروری خانوارهای نیازمند را هدف اساسی خود میشناسد”. در این برنامه از جمله اهدافی که مورد تأکید قرار گرفته و به موضوع این بحث ارتباط مییابد، در زیر مورد اشاره قرار میگیرد:

  • توانا کردن مردم در جهت خانهسازی برای استفاده شخصی در وهله نخست، که به معنای توجه و اهمیت ویژه برنامه به مسکن ملکی است.
  • اولویت تأمین مسکن در شهرهای کوچک با هدف توزیع جمعیت در شهرهای کوچک و کاهش فشار از شهرهای بزرگ بر مبنای دیدگاههای آمایشی، در حالی که میدانیم شهرهای بزرگ به دلیل اشتغال زایی شان مورد توجهاند و نه وجود مسکن یا رونق ساخت و ساز مسکن که به طور معمول باید در تبعیت از بازار اشتغال عمل نماید.
  • تأکید بر تکسازی و تولید برای استفاده شخصی در شهرهای کوچک، با اولویت استفاده از مصالح و امکانات بومی و شیوه ساخت کاربر، به جای سرمایهبر.
  • در شهرهای متوسط علاوه بر تکسازی در ساخت مسکن و تولید به منظور استفاده شخصی، توسعه و تشویق تعاونیهای مسکن با استفاده از روشهای کاربر و نیمه صنعتی.
  • در شهرهای بزرگ با توجه به تأکید بر جلوگیری از رشد بیرویهشان، برنامه خود را موظف به تأمین مسکن جمعیتی خانوارهایی میداند که حاصل افزایش طبیعی جمعیت است.

در بررسی تحولات این دوره نکات مهمی در رابطه با گرایش کاملاً بارز برنامه به سیاستهایی را شاهد هستیم که عملاً با شرایط کشور سازگار نبوده و پیآمدهای آن در همان زمان هم قابل پیش-بینی بود.

ابتدا، تأکیدات مکرر برنامه به امر تولید توسط افراد، تکسازی و تشویق در جهت ساخت خانه برای استفاده شخصی )به تعبیری تولید خانه ملکی( و توانا کردن مردم برای تولید مسکن ملکی جهت استفاده فردی است.

دوم، توجه ویژه به شهرهای متوسط و کوچک جهت هدایت کمکهای پیشبینی شده در برنامه در راستای برنامه تمرکززدایی از شهرهای بزرگ و تهران به عنوان یکی از اهداف عمده شهرسازی کشور. در حالی که می دانیم توجه و گرایش به شهرهای بزرگ نه در یافتن پاسخی برای سرپناه، که برای یافتن شغل و کسب درآمد بوده،پدیده ای که معمولاً ظرفیت اشتغالزایی بالاتر شهرهای بزرگ توجیه کننده و عامل آن به شمار می آید.

 در یکی از بندهای این برنامه به این نکته تأکید شده که در شهرهای بزرگ برای جلوگیری از رشد بی رویه جمعیت، برنامه، خود را موظف به تأمین سرپناه برای جمعیتی میداند که حاصل افزایش طبیعی جمعیت و نیز مهاجرت می باشد. به این ترتیب موضوع مهاجرت به شهرهای بزرگ ـ که معمولاً برای فرصتهای بهتر کار و اشتغال صورت میپذیرد ـ از نظر برنامه نادیده گرفته شده است. به نظر میرسد سیاستگذار تصور میکند اگر به فکر تأمین سرپناه در شهرهای بزرگ نباشد، سیل حرکت مهاجران به شهرهای بزرگ برای فرصتهای بهتر شغلی متوقف خواهد شد. در حالی کهمی بینیم جمعیت شهرهای بزرگ مثل تهران، مشهد، شیراز، کرج، اصفهان و بقیه کلانشهرها در طول برنامه هایی با این نوع هدف گذاری ها انجام می شد. به چند برابر قبل افزایش یافته، و عدم توجه برنامه مسکن برای تدارک کافی جهت تأمین سرپناه جمعیت در حال افزایش این شهرها )چه در نتیجه نرخ رشد طبیعی و چه در نتیجه مهاجرت( مانع حرکت مهاجرتی بسوی این گروه از شهرها نشد. پدیده ای که به سبب عدم توجه به  و ترکیب و تنوع تقاضای آنها معضلات بسیار زیادی را به این شهرها تحمیل کرده است. در جدول شماره 39 میزان افزایش جمعیت 11 کلانشهر کشور را طی 5 دهه می توان مشاهده کرد.

جدول 33– میزان افزایش جمعیت کلانشهرهای ایران طی 5 دهه

 1355  1335  1365  1355  1345  1335 کلانشهرها  
 5595/333  7559/333  7351/333  4553/333  3329/333  1512/333 تهران  1
 1397/333  943/333  525/333  193/333  54/333  14/333 کرج  2
 2425/333  1995/333  1475/333  522/333  422/333  241/333 مشهد  3
 1399/333  1191/333  951/333  713/333  439/333  299/333 تبریز  4
 1225/333  1353/333  949/333  427/333  253/333  153/333 شیراز  5
 995/333  934/333  559/333  339/333  211/333  123/333 اهواز  7
 593/333  435/333  333/333  177/333  113/333  75/333 ارومیه  5
 1732/333  1277/333  993/333  774/333  433/333  254/333 اصفهان  9
 959/333  555/333  544/333  252/333  135/333  97/333 کرمانشاه  9
 594/333  792/333  571/333  297/333  191/333  125/333 قم  13
 555/333  415/333  311/333  195/333  149/333  139/333 رشت  11

                      مأخذ: مرکز آمار ایران ـ سرشماریهای نفوس و مسکن

از یاد نمیبریم که کلیه این شهرها با موضوع بسیار پیچیدهای از جمله اسکان غیررسمی و حاشیه-نشینی مواجه هستند. بعضاً در شهری مثل مشهد، سهم جمعیت و مساحت تحت اشغال اسکان غیررسمی تا 3/1 )یک سوم( کل مساحت و جمعیت  شهر تخمین زده شده است پدیدهای که از ناکارآمدی برنامههای ارادهگرایانه و بی اعتناء به مبانی اقتصادی ـ اجتماعی تحولات جمعیتی در سکونتگاهها سرچشمه گرفته و پیامدهای سنگینی را برای آنها در پی داشته و موجب شده است هزینه های زیادی برای اصلاح این معضل و ساماندهی به آنها به اقتصاد شهر و کشور تحمیل شود.

اما دولت چه ابزارهایی برای پیشبرد اهدافش در این دوره در اختیار داشت؟ از مهمترین ابزار اثر گذاری یعنی زمین شروع میکنیم که سهم عمدهای هم در هزینه تولید مسکن داشت. قوانین سال-های نخست پس از انقلاب و انفال شمردن زمین و واگذاری اختیار بهرهبرداری از آن به دولت، ظرفیت قابل توجهی را در اختیار دولت و وزارت مسکن قرار داد و این امکان را برای دولت فراهم ساخت که عرضه آن را متناسب با اهداف خود صورت دهد. از این حیث با واگذاری زمین به صورت فردی یا افراد متشکل در تعاونیها، آن را برای تولید مسکن ملکی آمادهسازی کرده و عملا باخواست مردم برای داشتن مسکن ملکی همراهی کرده، حتی آن را هدایت کرد.

در این سالها برنامههای ملی مسکن سعی در تجهیز پساندازها و مشارکت در سرمایهگذاری برایتولید مصالح داشت و هدف خود را در تنظیم مقررات پرداخت وام، پوشش دهی به کلیه گروههایدرآمدی قرار داده بود. در بررسی فعالیتهای این دوره این پوشش را عمدتاً در بخش عرضه شاهدهستیم تا بخش تقاضا، و از آنجایی که بخش عرضه که بیش از 93 درصد آن معمولاً توسط بخش خصوصی هدایت میشود، که معمولا هدف خود را گروههای متوسط به بالای جامعه میداند، این جهتگیری در اعطای وام را با تناقض هدفگذاریهای اصلی برنامه مسکن در این دوره با تناقض  مواجه میساخت.

اما برنامههای اجرایی مصوب دولت از محل بودجه و اعتبارات عمومی در این دوره که تا سال 1379ادامه می یابد، گرایش کلی نظام برنامه ریزی را نشان میدهد:

  • برنامه تأمین مسکن کارگران
  • برنامه تأمین مسکن کارمندان )خانههای سازمانی و تعاونیهای مسکن کارمندی(
  • برنامه احداث خانههای ارزان قیمت )با سهم 993 در صدی و تخصیص سرانهای معادل

1333 ریال در مقابل سرانه کل این دوره که معادل 12533 ریال بود، حکایت از تردید در  میزان احتمال موفقیت چنین برنامههائی دارد( )امکچی ،1355، ص 23(

  • برنامه بازسازی مناطق آسیب دیده از سوانح جنگ.
  • برنامه تأمین مسکن روستایی پنج ساله

برنامه اول توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگ جمهوری اسلامی ) 321365(

برنامه اول مصوب جمهوری اسلامی زمانی آغاز گردید که جنگ پایان یافته و رفع پی آمدهای کالبدی تخریبهای جنگ و وظائف بر جای مانده از قبل در تنظیم این برنامه نقش عمدهای داشت.

در این برنامه هدف اصلی، تولید 2295هزار واحد در کشور اعلام شده بود که 533هزار  واحد )معادل 33 در صد( آن در نواحی روستایی و 1592 هزار واحد )معادل 53 درصد( در نواحی شهری باید عرضه میشد.

بررسی عملکرد برنامه اول نشان میدهد که از برنامه ساخت مسکن شهری که حدود 197 میلیون واحد اعلام شده بود 191 میلیون واحد یعنی 75 درصد آن تأمین گردید و از عملکرد بخش روستایی هم اطلاعات دقیقی در دست نیست.

آنچه در خصوص برنامه اول )54-1379( میتوان گفت:

اول، کاهش سهم بخش دولتی به حدود 7 در صد )از 1295 درصد برنامه اول( که عملاً به معنای محدودتر شدن امکان مداخله اثرگذار در این حوزه است.

دوم، استمرار برنامههای قبلی در خصوص برنامههای حمایتی از کارگران و کارمندان تحت عنوان خانه سازمانی

سوم، حذف بخشی تحت عنوان تولید خانههای ارزان قیمت که در تمامی برنامههای قبلی به طورمستقل سرفصل ویژه ای را به خود اختصاص داده بود.

چهارم، توجه به مسکن اجارهای برای اولین بار به طور صریح تحت عنوان “تشویق و حمایت از ساخت مسکن استیجاری”

موارد بالا بر این نکته تأکید دارد که اولاً، با کاهش سهم بخش دولتی به کمتر از نصف سهم قبلیآن، عملاً امکان هدایت و تأثیرگذاری واقعی از حضور بخش دولتی سلب شده بود و از طرف دیگر حمایت از اقشار فرودست و افرادی که به دلیل تحرک شغلی شاید تقاضایشان در چارچوب مسکن ملکی قابل تعریف نباشد، فقط، در قالب مسکن سازمانی از طرف دولت مورد توجه قرار گرفته، و با حذف سرفصل مربوط به تولید  خانههای ارزان قیمت، عملاً تقاضای آنها و بخش مهمی از گروه های کم درآمد، غیر قابل پاسخگویی باقی می ماند.

اما نکته مهم در این برنامه توجه به مسکن اجارهای برای نخستین بار و به طور مستقیم در برنامه بود. اما بررسی عملکرد برنامه اول  نشان می دهد که برغم ظاهر شدن بندی مستقل در برنامه برای “حمایت از ساخت مسکن استیجاری”، به دلیل فقدان حمایت های قانونی و عدم پیش بینی مکانیزم های لازم در برنامه برای تولید و عرضه مسکن استیجاری، حتی سهم اینگونه مساکن از 5 درصد در سال 1355 به 199 در صد از کل واحدهای مسکونی جدیدالاحداث، تقلیل یافت. امری که موجب شد سهم مسکن استیجاری کشور )از کل موجودی( از 15 درصد به 11 در صد تقلیل یابد.

فراموش نکنیم که فروافتادن سهم دولت در سرمایه گذاری های بخش مسکن به حدود 195 در صد از کل بودجه این بخش، امکان هدایت، کنترل و خط دهندگی دولت در  برنامههای بخش مسکن را کاسته و بدین ترتیب هر نوع جهت گیری برنامه به سوی اهداف تعادل بخش در جهت محرومان و اقشار کم درآمد را منتفی میساخت این عدم توفیق را در برنامه حمایت از مسکن استیجاری که تازه با سرفصلی مستقل به نظام برنامه ریزی مسکن وارد شده بود، در بررسی عملکرد برنامه هم می توان شاهد بود.

برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی)351334(

برنامه دوم هدف کمی خود را تولید 2593 هزار واحد در طول دوره پنجساله برنامه اعلام کرده بود، که 73 در صد آن برای نواحی شهری و 35 در صد آن برای حوزه های روستایی پیش بینی شده بود. در این میان بخش دولتی با 133 هزار واحد، فقط 5 در صد سهم تولید را بر عهده گرفت و 95 درصد دیگر بر عهده بخش خصوصی گذاشته شده بود.)سند تدوین برنامه دوم 59-1354- سازمان برنامه(

سرمایه  گذاریهای بخش دولتی، در هر دو بخش مستقیم و غیر مستقیم باید صورت می پذیرفت. در بخش سرمایهگذاری غیر مستقیم، ایجاد تحرک در بخش خصوصی و انگیزه سازی در آن ها برای ارتقا کمی و کیفی مسکن در نظر گرفته شده بود و در بخش مستقیم عملیات اجرایی در تولید و عرضه به عنوان اهداف برنامه اعلام شده بود. در سرمایه گذاری های مستقیم که سهم آن فقط 5 در صد کل تولید بخش را در بر می گرفت، 195 در صد برای بودجه های عمرانی دولت و 395 در صدبرای شرکت های دولتی جهت احداث یا تکمیل تعهدات قبلی در خصوص خانه های سازمانی ومسکن کارگران و کارمندان، در نظر گرفته شده بود. اما در سرمایه گذاری های غیر مستقیم بهبرنامه هایی اشاره شده بود که دولت در جهت پیشبرد سه طرح مسکن حمایت شده، مسکناجتماعی  و بهسازی مسکن روستایی که با کمک بخش خصوصی باید انجام می شد، باید هزینه می نمود.

بدین ترتیب برنامه دوم برای نخستین بار به سه نوع تولید در فعالیت های بخش خصوصی اشاره داشت، که نوع سوم آن برای نخستین بار در برنامه های مسکن کشور مطرح می گردید، یعنی مسکن اجتماعی که بنا به تعبیر جهانی آن، مسکن استیجاری تحت حمایت بخش عمومی به شمار می آید.

در این برنامه سهم بخش خصوصی در عرضه مسکن شهری که در جدول شماره 43 آمده، 39 در صد مسکن آزاد، 51 در صد مسکن حمایت شده و 13 در صد مسکن اجتماعی اعلام گردید.

جدول41: سهم بخش خصوصی در عرصه مسکن با توجه به گروه های هدف برنامه در )351334(

)هزار واحد)  حوزه  مناطق شهری مناطق روستایی  کل کشور

انواع ساکن تعداد درصد تعداد درصد تعداد درصد مسکن آزاد 735 39 372 43 975 39 مسکن حمایت شده 799 45 545 73 1243 51 مسکن اجتماعی 253 17 – – 253 13 جمع کل 1553 133 935 133 2473 133

                    ماخذ: برنامه دوم جمهوری اسلامی ایران 59-1354، وزارت مسکن و شهرسازی

طبق تعریف برنامه دوم، مسکن آزاد   سهمی از تولیدات بخش خصوصی بود که مطابق با الگوی تقاضای عمومی مسکن،تولید و عرضه میشد و دولت از آن هیچ نوع حمایتی به عمل نمی آورد. قیمت آن نیز در تعادل بازار، بر اثر تعامل عرضه و تقاضا به دست می آمد، که مجموعا 39 در صد از کل تولیدات بخش خصوصی را در بر می گرفت.

مسکن حمایت شده، عبارت از تولیداتی بود که بر اساس استاندارد های تعریف شده ) الگوی مصرف مسکن( که توسط وزارت مسکن تعیین شده بود، تولید می گردید و در صورت رعایت این الگو که عمده ترین شرط آن اندازه واحدهای مسکونی حداکثر تا 55 متر مربع بود، از کمک های دولتی برخوردار می گردید. این کمک ها عبارت بودند از سوبسید در عوارض حق انشعاب آب، برق، گاز، عوارض زیربنا ) تراکم ( و وام ارزان قیمت و تخفیف های مالیاتی، که سهمی معادل 51 درصد از کلتولیدات بخش خصوصی را باید شامل می گردید.

و نهایتاً مسکن اجتماعی، که به نوعی  میتوان آن را مسکن استیجاری تلقی نمود، تولیداتی بود کهباید با مشارکت سازمان تأمین اجتماعی، نظام بانکی، فروش سهام به بهره برداران نهائی و نهایتاً جلب مشارکت و کمک دولت صورت می پذیرفت. این نوع واحدهای مسکونی طبق تأکید برنامه دوم بر اساس “حداقل های قابل قبول” و احیاتا پایین تر از “استانداردهای الگوی مصرف مسکن” میتوانست تولید شود و هدف آن تأمین سرپناه برای زوج های جوان، اقشار کم در آمد و خانوار بی سرپرست یا بد سرپرست بود که توانایی حضور در بازار معمول مسکن ندارند.

این نوع واحد ها که به نظر می رسید برای نخستین بار موضوع “مسکن اجتماعی” را که در جهان ،مسکن استیجاری تحت مدیریت بخش عمومی به شمار می آید، در نظام برنامه ریزی مسکن کشور مطرح می گردید، به دو صورت اجاره ای و اجاره به شرط تملیک در اختیار بهره برداران قرار میداد. در برنامه آمده بود که میزان اجاره بهای این واحد ها باید به نوعی تعیین می شد که 43 در صد حداقل دستمزد در کشور را در بر می گرفت.

در این میان، دولت سهم خود را در تأمین سرمایه این نوع واحدها 23 در صد از کل سرمایه های مورد نیاز اعلام نموده بود. تأمین وام ارزان قیمت و تخفیف 9 درصد در سود و کارمزد هم از تخفیف هایی بود که برای تشویق سرمایه گذاران بخش خصوصی در نظر گرفته شده بود، که در این صورت، پرداخت مابه تفاوت و کارمزد آن به بانک در عهده دولت قرار می گرفت.)سند قانون برنامه دوم، سازمان برنامه( در مسکن حمایت شده هم سهم دولت به صورت تخفیف در سود کارمزد و مشارکت در 9 در صد کل سرمایه گذاری ها بود.

اما نخستین برنامه ای که به طور روشن از مسکن اجتماعی ) به تعبیری استیجاری( یاد میکند ،متاسفانه با مسائلی دست به گریبان است که عملیاتی شدن و دست یابی به اهدافش را از ابتدا با چالش مواجه می ساخت. مهم ترین نکته در این رابطه موضوع نحوه واگذاری آن بود که بخشی به صورت ) اجاره ای ( و بخش دیگر به صورت ) اجاره به شرط تملیک( باید صورت می پذیرفت. این تصمیم عملاً به معنای از میان رفتن مفهوم مورد انتظار از چنین اقدامی بود. زیرا در صورت به شرط تملیک بودن اجاره، بخش عمده ای از واحدهای مسکونی تولید شده، تدریجاً از موجودی مسکن اجاره ای خارج شده و به مالکیت افرادی که در ابتدا آن را اجاره کرده بودند در می آمد، و در مراحل بعدی هم طبق روال بازارهای موازی، اساساً از دسترس نیازمندان یا موجودی قابل بهره برداری برای گروه اجتماعی هدف برنامه، خارج می شد.

در شرایط واگذاری، به مواردی در دستورالعمل تعیین اولویت واجدین شرایط اشاره شده بود، که در راستای اهداف برنامه بودن آن را، با تردید مواجه می کرد. مثل:

  • خانوارهای تازه تشکیل شده
  • شاغل بودن سرپرست
  • تعداد کم عائله
  • مطابقت محل تولد با محل اشتغال) یعنی بومی بودن(

طبق این شرایط فقط زوج های تازه ازدواج کرده مشمول این برنامه می گردیدند. به این تعبیرخانوار هایی که چند سال از ازدواجشان گذشته ولی سرپناه مناسبی نداشتند از شمول این برنامهخارج می شدند. همینطور مطابقت محل تولد و محل اشتغال صرفاً به خاطر کنترل و غربالگریمهاجران شهرهای بزرگ، و ممنوعیت تشویق به مهاجرت مورد استناد قرار گرفته بود. این شروط عملاً موجب حذف بخش عمده ای از متقاضیان واجد شرایط می گردید، که به هر حال به خاطر شرایط اقتصادی، به دنبال کار و تأمین درآمد به شهرهای دیگر مهاجرت می کردند. همینطور در بند دوم به کلمه اشتغال اشاره شده بود، که نامفهوم و نا روشن است. اما اگر منظور از “اشتغال” شاغل بودن شخص در بخش رسمی مورد نظر قانون گذار بوده، بنابراین افراد بیکار یا شاغل در بخش غیر رسمی چه جایگاهی در این برنامه برایشان در نظر گرفته شده بود. فراموش نکنیم که سهم سرپرستان بیکار و یا شاغل در بخش غیر رسمیمخصوصا در میان جوانان، قابل توجه می باشد.

برنامه سوم توسعه اقتصادی- اجتماعی – فرهنگی جمهوری اسلامی ایران )531333(

برنامه سوم در بخش مسکن، هدف خود را احداث 3114 هزارواحد مسکونی قرار داده بود که 53 در صد آن به میزان 2173 هزار واحد در مناطق شهری و 33 درصد آن به میزان 954 هزار واحد در مناطق روستایی باید عرضه می شد.

میزان سرمایه گذاری کلی برای دستیابی به اهداف برنامه 21794 هزار میلیارد ریال تعیین شده بود که سهم بخش دولتی برابر با 1195 هزار میلیارد ریال معادل 595 در صد و سهم بخش خصوصی 23495 هزار میلیارد، معادل 9495 در صد بود. همچنین توزیع منابع مالی و سرمایه ای در شهرها و روستا ها از رقم 21794 هزار میلیارد ریال معادل و به میزان 15391هزار میلیارد ریال معادل   93 در صد به مناطق شهری و به میزان 4393 هزار میلیارد ریال معادل 15 در صد به مناطق روستایی اختصاص می یافت.

برنامه های مختلف مسکن در فصول مربوط به فعالیت دولتی در برنامه سوم را ساخت خانه های سازمانی برای نیروهای نظامی و انتظامی به عنوان عمده ترین فعالیت بخش دولتی و برنامه های مسکن روستایی تشکیل می داد. برنامه کمکهای فنی و اعتباری دولت نیز تحت عنوان طرح های اشتغال زا  سهم قابل توجهی را در این برنامه داشت. در برنامه سوم هم تحت سرفصل مستقلی سهمی از واحد های مسکونی احداثی به مسکن اجاره ای، اجاره به شرط تملیک اختصاص یافته بود.

در این برنامه اشاره شده که در سال آغازین برنامه 15 درصد از واحدهای جدیدالاحداث به واحدهای استیجاری اختصاص خواهد داشت. اما این سهم باید در سالهای بعد تدریجاً افزایش یافته، تا  و در سال پایانی برنامه سوم )1359( به 23 درصد بالغ گردد.

کاهش متوسط زیربنای واحدهای مسکونی از متوسط 113 متر مربع در آغاز برنامه به 133 مترمربع در سال پایانی، افزایش سهم واحد های مسکونی با دوام در دست احداث در نواحی شهری از94 در صد به 94 در صد و در نواحی روستایی از 32 درصد به 43 درصد، از اهداف دیگر برنامه سومبه شمار می آمد. همچنین کاهش تراکم خانوار بر واحد مسکونی از 1915 در نواحی شهری به 1912در نواحی روستایی از 1914 به 1911 از اهداف کمّی برنامه بود.

مسکن استیجاری در برنامه سوم:

برنامه سوم نیز در ادامه برنامه دوم به طور مشخص از برنامه تولید واحدهای مسکونی استیجاری یادمی کند و طبق جدول 41 تعهدات برنامه در طول سال های برنامه ای را نشان می دهد.

جدول 41 – سهم واحدهای مسکونی استیجاری در برنامه سوم )درصد(

رشد سالانه )درصد(  1353  1352  1351  1351  1333 سال پایه عنوان
 599  23  19  19  15  17 15 درصد سهم واحدهای اجاری احداثی از کل تولید واحدهای شهری

               مأخذ: گزارش عملکرد برنامه سوم، وزارت مسکن و شهرسازی

در برنامه مسکن سوم )93-1359( در خصوص موضوع مسکن استیجاری و مشکلات آن، برنامه به موارد زیر اشاره داشت:

  • عدم هم سویی قوانین و سیاست های جاری در سایر بخش ها با سیاست تولید انبوه و احداث واحدهای استیجاری
  • کمبود واحدهای مسکونی استیجاری شخصی )بخش خصوصی( و اجتماعی و افزایش سهم اجاره بها در سبد هزینه خانوار های کم درآمد.

با اینکه در مقدمات تدوین برنامه به موضوع اهمیت مسکن استیجاری اشاره می شود، اما در ارائه برنامه های اجرایی توجه اصلی برنامه به تولید و عرضه مسکن ملکی، کوچک سازی، به ویژه در تولید واحدهای مسکونی تحت الحمایه بخش دولتی و عمومی بود. همچنین در این برنامه به نهادسازی برای تدوین ضوابط، مقررات و نظارت در پیشبرد اهداف برنامه و لزوم ایجاد امنیت در سرمایه گذاری های بخش مسکن و تشویق انبوه و صنعتی سازی به جای تک سازی و شخصی سازی، حمایت از انبوه سازان و تشکل های صنعتی سازی، نیاز به هماهنگی سیاست های مالیاتی و اعطای یارانه، ترویج فرهنگ بیمه، کاهش تصدی دولت همزمان با تقویت نهادهای محلی، برنامه ریزی برای تنظیم بازار زمین شهری ) شامل زمین های دولتی (، تقویت و تکمیل زنجیره شرکت های تعاونی مسکن توجه خاصی شده بود.

اما در خصوص موضوع مسکن استیجاری، برنامه سوم به مواردی  اشاره دارد، که حاکی از نگرانی دولت از همان آغاز بودبه خصوص هنگامی که از “اصلاح قانون مسکن استیجاری در جهت کاهش تدریجی دخالت دولت و افزایش حضور بخش خصوصی و نهادهای محلی”  یاد می کند در حالی که در آن زمان اساسا بخش دولتی چندان حضور قابل اعتنائی در این حوزه نداشت، تا به کاهشتدریجی آن بپردازد.

  • همچنین در برنامه به عدم حمایت های اعتباری و مالی پیش بینی شده در قانونتشویق احداث و عرضه واحدهای استیجاری توسط سیستم بانکی از طرح احداثواحدهای مسکونی استیجاری، اشاره می شود، در حالی که نظام بانکی و دارای ساختاردولتی بوده و در صورت اراده کافی برای پیشبرد این طرح قابل هدایت برای اصلاحمیسر بود.
  • موضوع ایجاد نهادهای عمومی، تعاونی توسط شوراهای شهر به منظور ساخت، مدیریت و بهره برداری از واحدهای استیجاری در اجرای قانون )تشویق احداث و عرضه واحدهای مسکونی استیجاری اجتماعی( بدون تلاش برای عملیاتی شدن رها گردید.
  • اما پایین بودن تقاضا برای ساخت مسکن استیجاری توسط بخش خصوصی به دلیل فقدان مزیت نسبی در این حوزه از فعالیت های اقتصادی، واقعیتی بود که باید توسط دولت و انجام برنامه ریزی مناسب چاره جویی می شد.

علاوه بر آن  در ماده 141 قانون برنامه سوم آمده بود به سازمان ملی زمین و مسکن و وزارت مسکن و شهرسازی  اجازه داده می شود به منظور تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای قانون تشویق احداث و عرضه واحدهای مسکونی استیجاری یا اجاره به شرط تملیک، زمینهای شهری در تملک خویش را به قیمت روز و به صورت مزایده با قیمت توافقی که از قیمت کارشناسی روز کمتر نخواهد بود، به فروش برساند. در همین جا اشاره به این نکته لازم است که، با طرح این ماده قانونی عملاً حمایت از تولید مسکن اجارهای را با توجه به افزایش قیمت زمین که سهم تعیین کنندهای در روند تولید دارد باید منتفی دانست. در حالی که در صورت میل به حمایت از این قانون دولت باید از کلیه ظرفیت های در اختیار خود برای کاهش هزینه تولید استفاده می کرد.

*نکته مهم دیگری که در برنامه سوم شاهد آن هستیم موضوع خانه های سازمانی مربوط به کارکنان بخش دولتی و عمومی بود که در این برنامه اقداماتی برای روشن کردن تکلیف هزینه های مدیریت بهره برداری و تعمیر و نگهداری و سایر هزینه های این نوع واحدهای مسکونی پیش بینی شده بود ،و همین جریان هم آغازی برای انتقال قطعی و فروش موجودی ساختمان های سازمانی دولت به ساکنان آن و حذف نوعی از واحدهای مسکونی اجاری دولتی برای کارکنان دولتی در نقاط مختلف کشور بود. در همین ارتباط در ماده 142 قانون برنامه آمده بود:

ماده 142. دستگاه های اجرایی مکلفند کلیه عواید حاصل از اجاره خانه های سازمانی مربوط به کارکنان خود را به حساب خزانه واریز نمایند. معادل مبلغ واریزی را صرف هزینه های مربوط به تأمین، نگهداری و سایر خدمات مشترک خانه های سازمانی مزبور گردد و علاوه بر آن، ترتیبی اتخاذ نماید که هزینه های مربوط به آب و برق و مخابرات و سوخت توسط استفاده کنندگان پرداخت شود همچنین گفته می شود طبق این مواد دولت مکلف است کمک هزینه مسکن کارکنان نیروهایمسلح ) نظامی- انتظامی( ساکن در خانه های سازمانی را پس از کسر مبلغ آن از دریافتیهای آنان،به حساب مخصوصی در خزانه واریز نماید و همه ساله معادل وجوه واریز شده در سال قبل دربودجه نیروهای مسلح) نظامی- انتظامی( برای تأمین هزینه های تعمیر و نگهداری خانه هایسازمانی پیش بینی گردد. در همین چارچوب و در راستای اهداف برنامه سوم برای  افزایش قدرتتأمین سرپناه مردم، به عرضه مسکن استیجاری در قالب طرح های ضربتی اسکان 55، میثاق 59 و غدیر59 و تشکیل صندوق مسکن جوانان، سلحشوران، کارگران، فرهنگیان اقدام شد که بخشی از

اهداف برنامه را تامین می نمود ) جدول شماره42(

جدول 42 – اهداف کمی برنامه دوم و سوم برای تولید مسکن اجارهای در قالب )طرح مسکن استیجاری(

 )هزار واحد(

 53  52  51  51  33  35  33  36  35  34  33  32 سال
 137  91  55  75  55  –  39  29  19  13  5  492 تعداد واحد استیجاری
 23  19  19  15  17  –  13  9  7  4  2  2 سهم استیجار از کل تولید

       مأخذ: گزارش عملکرد برنامه دوم و سوم، وزارت مسکن و شهرسازی

برنامه چهارم توسعه اقتصادی- اجتماعی- فرهنگی جمهوری اسلامی ایران 551354 :

در قانون برنامه چهارم در ماده 33 و بند ج این ماده در خصوص برنامه های مسکن در خصوص تعاونی ها، موضوع تامین زمین، بازار رهن ثانویه، انبوه سازی و گسترش بازار سرمایه مسکن اشاره می شود. اما موضوع مسکن استیجاری به طور مستقل در بندهای )ه( و )و( مطرح می شود:

هـ: به وزارت مسکن و شهرسازی اجازه داده می شود به منظور اجرای قانون استیجار، واگذاری معوض نصاب مالکانه و اجرای سایر طرح های عمرانی، املاك مناسب مورد نیاز را در بافت های فرسوده و نامناسب شهری، به قیمت کارشناسی روز خریداری نماید.

و:  به وزارت مسکن و شهرسازی اجازه داده می شود به منظور تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجرای قانون تشویق، عرضه و احداث واحدهای مسکونی استیجاری مصوب 23/3/1333، زمین های شهری در تملک خویش را به قیمت روز و به صورت مزایده که از قیمت کارشناسی روز کمتر نخواهد بود به فروش رساند.

اشاره به این نکته ضروری است که برغم تأکیدات برنامه در چند بند برای تشویق ساخت  مسکن اجاری، اشاره بند “و” به “عرضه زمین شهری در تملک دولت به قیمت روز و از طریق مزایده که از قیمت کارشناسی روز کمتر نخواهد بود”، تیرخلاص به هر نوع برنامه کمک و یاری در جهت موفقیت این برنامه بشمار میرفت.

نکته مهمی که در خصوص جهت گیری های برنامه چهارم باید مورد تاکید قرار گیرد، علاوه بر تقلیل برنامه به اشاراتی پراکنده به موضوع تامین مسکن استیجاری در یک بند از بخش )د( آن هم در خصوص “دادن یارانه کارمزد تسهیلات مسکن به سازندگان بخش خصوصی، تعاونی و بخش عمومی” در بند دیگری به طور جامع در مورد وظائف برنامه برای تامین مسکن استیجاری و نقش وظیفه بخش دولتی، هیچ وظیفه مشخصی برای دولت تعریف نمی شود. بندهای )هـ( و )و( هم که در خصوص تامین زمین برای اجرای قانون استیجار می باشد، با تاکید بر واگذاری و فروش زمین دراختیار دولت، عملا اثر مورد انتظار از دولت برای استفاده از ظرفیت های در اختیار خود ،جهت بهبودشرایط بخش استیجار را منتفی می سازد.

برنامه پنجم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی)341331(

در قانون برنامه پنجم توسعه بیش از 24 ماده به موضوعات مربوط و مرتبط با وظائف وزارت مسکن و شهرسازی پرداخته است. با توجه به وظایف چندگانه این وزارت خانه، بخش عمده ای از مواد به موضوع شهرسازی اختصاص یافته است.

از این میان فقط ماده ) 149( به طور مشخص به موضوع مسکن می پردازد. اما با دقت در مباحث این بخش باز هم می بینیم که عمدتا به جنبه اثرات کالبدی برنامه های تامین مسکن در چارچوب “اصلاح بافت های فرسوده” و مقوله “حاشیه نشینی و اسکان غیر رسمی” و لزوم پیشگیری از افزایش فرآیند حاشیه نشینی توجه شده است و سایر جنبه های مربوط به وظائف دولت در پیش بینی های برنامه مسکن مغفول مانده است.

این برنامه به ویژه هنگامی که از “لزوم توجه و حمایت از تولید مسکن برای زوج های جوان و گروه های کم درآمد و جلوگیری از بروز آسیب های اجتماعی ” یاد می کند صرفا در بند )ب( این ماده قانونی  به مواردی از “حمایت از تولید و عرضه واحدهای مسکونی کوچک برای اجاره” یاد کرده، و در 4 بند به آنها اشاره دارد:

  • تخصیص سهم مناسبی از منابع احداث مسکن شامل زمین ارزان قیمت یا رایگان
  • واگذاری ابنیه ناتمام متعلق به دولت یا منابع حاصل از واگذاری بناها و زمین های مذکور
  • تسهیلات بانکی، اعتبارات وجوه اداره شده و یارانه ها و کمک های بلاعوض
  • منابع صندوق مربوط به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن

چنانکه ملاحظه می شود کلیه موارد مربوط به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن در قالب وظیفه دولت در اینجا مورد اشاره قرار میگیرد ،به همین مناسبت نیزدر ماده 175  به این نکته تأکید می شود که در ماده 19″ قانون ساماندهی و حمایت از تولید”، عبارت مانده از برنامه چهارم به عبارت) برنامه پنجم( تغییر یابد که به معنای لازم الاجرا بودن و قابل تسری بودن کلیه احکام قانون برنامه چهارم در خصوص ) قانون ساماندهی و حمایت….( به دوره جدید از برنامه پنجم توسعه طی سال های برنامه ) 94-1393( است.

چارچوب طرح شده در قانون برنامه پنجم از حیث اشاره به تولید و عرضه مسکن اجاره ای تا حدودی دارای وضوح میباشد. اما اشاره به تخصیص این واحدها به زوجهای جوان و گروههای کم درآمد باز هم حکایت از این دارد که موضوع استیجار در یک بستر واقعی و عملیاتی در کشور مورد توجه قانونگذار نبوده و باز هم به آن به عنوان یک امر دوره ای و گذرا توجه نموده است.

در حالیکه موضوع مسکن استیجاری بعنوان مقولهای عام، سراسری و برای کلیه گروههای درآمدی)نه فقط کم درآمدها که مشارکت بیشتری را از دولت می طلبد( و برای کلیه دورههای زندگی )و نهفقط زوجهای جوان، که البته فوریت نیازشان قابل درک است( مطرح بوده و دولت بر برنامهریزیجامع مسکن خود باید از جایگاهی متناسب با نقش و اهمیت این نوع سرپناه به آن بپردازند. برایاینکار باید استراتژی جامع و تاکتیکهای درخور چنین برنامهای تدارک دیده شود و از سیاست-گذاریهای موردی و ضربتی که به نتایج آن هم نمیتوان امید داشت، اجتناب کرد.

33– طرح جامع مسکن

در طرح جامع مسکن، موضوع مسکن استیجاری در قالب بخشی از برنامه جامع تحت عنوان “برنامه جامع اجرایی تأمین مسکن خانوار های کم درآمد شهری” مطرح گردیده است. این سرفصل از طرح جامع شامل 5 برنامه مستقل، عبارت از موارد زیر است :

الف- برنامه اعطای تسهیلات خرید مسکن کوچک به کارگران و کارمندان کم درآمد.

  • برنامه پرداخت قرض الحسنه ) رهن یا پیش پرداخت( به مستأجرین کم درآمد.
  • برنامه احداث و عرضه مسکن اجاره ای.
  • برنامه احداث و عرضه مسکن کوچک) ملکی( ه. برنامه واگذاری حق بهره برداری از زمین.

که در2 بند )ب( و )ج( به طور مستقیم و در بند )ه( در خصوص واگذاری حق بهره برداری از زمین بطور غیر مستقیم به موضوع تامین مسکن استیجاری اشاره شده است.

در بند )ب( طرح جامع به اعطای وام قرض الحسنه)ودیعه( به مستاجرین کم درآمد اشاره دارد و با تعیین گروه های مشمول، نحوه پرداخت، نرخ و مدت بازپرداخت، نحوه عملیاتی کردن این بند از طرح پیشنهادی را توضیح می دهد.

در بند)هـ( و در طرح )2( در خصوص واگذاری حق بهره برداری از زمین برای ساخت مسکن اجاره ای توسط تعاونی ها، کارفرمایان دولتی و غیر دولتی در شهرهای بزرگ تحت عنوان )مسکن اجتماعی( به تفضیل اشاره می شود.

اما در بند )ج( موضوع ) احداث و عرضه مسکن اجاره ای( با استناد به ماده قانون مصوب 23/11/1355 در خصوص ) تشویق احداث و عرضه واحدهای مسکونی استیجاری( به طور مفصل طرح و ابعاد مختلف آن مورد تاکید قرار می گیرد.

با اینکه ) طرح جامع مسکن ( از حیث توجه به موضوع مسکن استیجاری از جامعیت قابل توجهی برخوردار است. اما نکته مهمی که در رابطه با آن باید مورد تاکید قرار گیرد، عدم صراحت آن برای پوشش دادن تمامی گروه های درآمدی از حیث الگوی تقاضای شان برای مسکن استیجاری است، که در کلیه برنامه ها جای خالی آن دیده می شود در حالی که وقتی به “برنامه جامع” اشاره می شود ،کلیه گروه ها با طیف گسترده تقاضای شان باید مورد توجه برنامه ریز قرار گیرد. این امر به معنای افزایش بار دولت برای مداخله جهت تامین نیازهای”همه” گروه ها نیست بلکه طبیعتا یک برنامه جامعیت خود را از ظرفیت سازی برای پوشش دادن”همه” مخاطبان خود به دست می آورد. بنابراین همه گروه های تقاض با ویژگی هایشان باید مورد توجه برنامه باشد تا تنظیم برنامه های بخش عرضهمتناسب با این ویژگی ها صورت پذیرد. طبیعی است که مراد از تنظیم برنامه، ورود دولت در کلیهحوزه ها نیست بلکه تنظیم جایگاه و بخش خصوصی برای پاسخگویی به نیاز گروه های توانمند تر هم از وظائف دولت می باشد. زیرا در صورت عدم پیش بینی اقدامات لازم در این حوزه، بسیاری از ظرفیت های تدارک دیده شده توسط منابع دولتی یا عمومی برای گروه های کم درآمد، توسط گروه ها و دهک های در آمدی بالاتر در اختیار گرفته می شود، و به دلیل عدم امکان استفاده گروه های کم درآمد به عنوان گروه های هدف، باید این نوع برنامه ها را در دستیابی به اهداف شان ناموفق ارزیابی کرد.

34–  قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن

در سال 1397 ) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن( به عنوان لایحه ای یک فوریتی در جهت اجرای اصل یکصد و بیست و سوم )123( قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به مجلس ایران ارائه شد که نهایتاً در سال 25/2/1359 تصویب و ابلاغ گردید.

در ماده 1 این قانون به وظیفه عمومی دولت برای توجه به مسکن گروه های کم درآمد اشاره می شود و در ماده دوم این قانون برنامه شامل 9 ماده در خصوص تامین مسکن محرومین را شاهد هستیم که به ماده آن به طور مشخص به موضوع مسکن اجاره می پردازند:

  • حمایت از تولید و عرضه مسکن اجاره ای توسط بخش غیر دولتی متناسب با مدت بهره برداری از واحد مسکونی به صورب اجاره ای.
  • حمایت از تولید و عرضه مسکن برای گروه های کم در آمد عضو تعاونی های مسکن تحت پوشش نهادهای متولی این گروه ها وخیرین مسکن ساز یا تشکل های غیر دولتی مرتبط 3 حمایت از تولید و عرضه مسکن )اجاره و اجاره به شرط تملیک( و از طریق نهادهای غیر دولتی و دستگاه های متولی کم درآمدها و خیرین و واقفین مسکن ساز.
  • حمایت از تولید انبوه، عرضه مسکن توسط بخش غیر دولتی با استفاده از فناوری های نوین و رعایت الگوی مصرف مسکن.
  • حمایت از سرمایه گذاری های داخلی و خارجی در اجراء طرح های تولید مسکن.

7- حمایت از احداث مجموعه های مسکونی خاص اقشار کم درآمد و محروم توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و خیرین مسکن ساز) با معرفی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (

5- حمایت از بهسازی و ونوسازی و تولید و عرضه مسکن در بافت های فرسوده شهری در سکونتگاه های غیر رسمی توسط بخش غیر دولتی.

9- حمایت از کیفیت ساخت و ساز  مسکن از طریق پرداخت بخشی از هزینه های بیمه کیفیت.

چنانکه از مفاد این برنامه های هشتگانه می توان مشاهده کرد در 2 بند به طور مشخص )ماده 1 و 3( در خصوص مسکن اجاره های و تولید آن توسط نهادهای غیر دولتی، شبه دولتی و عمومی تأکید می نماید.  البته فراموش نکنیم که در بند 3 باز هم عرضه مسکن اجارهای به شرط تملیک، بدلیل تبدیل تدریجی موجودی از اجارهای به ملکی، اصولاً از هدف مورد انتظار این بند دور میشویم ونمیتوان آنرا در راستای هدف برنامه ارزیابی کرد. اما مهم تر از آن عدم توجه به اهمیت نقش وحضور بخش دولتی به طور مستقیم در برنامه تامین مسکن گروه های کم درآمد و برنامه مسکناجاره ای است که در این برنامه نیز فقدان این حضور و اجتناب بخش دولتی را از پذیرش نقش ووظیفه ای که ذاتا بر عهده اوست، شاهد هستیم.

35– لایحه تشویق احداث و عرضه واحدهای استیجاری

در سال 1353 در قالب برنامه دوم توسعه )57-1352( موضوع احداث و عرضه واحدهای استیجاری مطرح گردید و لایحه ای با عنوان ” لایحه تشویق احداث و عرضه واحدهای استیجاری” در سال 1353 به مجلس برای تصویب ارائه گردید.

این لایحه در 9 ماده و 3 تبصره الزامات و شرایط و ضوابط لازم برای اجرایی  نمودن آن را تدوین و تنظیم نمودند و طبق این لایحه شهرهایی که بیش از یکصد هزار نفر جمعیت داشتند در الویت این برنامه قرار داشتند، تا متقاضیانی را که خواهان احداث حداقل 2 واحد مسکونی استیجاری بودند و سطح زیربنای واحدشان هم مطابق الگوی مصرف مسکن باشد و حداقل به مدت 5 سال پس از حدود پایان کار اجاره دهند، به عنوان تشویق و همراهی با این اقدام ،زمین واگذار نماید.

بنابراین هسته اساسی این لایحه چگونگی استفاده از ظرفیت های بخش خصوصی برای فراهم ساختن زمینه تأمین سرپناه و پاسخگویی به یک نیاز مهم در زمینه تأمین مسکن اجاره ای بود.

در همین رابطه نهادهای مختلف در خصوص انواع معافیت های مشوق سرمایه گذاران برای تولید و عرضه مسکن اجاره ای با برنامه ای که در زیر به آن اشاره می شود، موظف به همراهی شدند.

شهرداری ها، در خصوص هزینه صدور پروانه ساختمانی از 33 تا 53 درصد ) در ساختمان های 21 واحدی یا بیشتر( باید برای این نوع سازندگان تخفیف قائل می شدند.

وزارت نیرو، تخفیف در خصوص هزینه انشعاب آب و برق از 43 تا 133 درصد) از حداقل بناهای 2 واحدی تا 21 واحدی و بیشتر (

شرکت گاز، تخفیف در خصوص انشعاب گاز از 43 تا 133 در صد متناسب با تعداد واحد ) از 2 تا 21 واحد و بیشتر(

وزارت دارایی، در خصوص مالیات بر درآمد، املاک اجاری در طول مدت اجاره این نوع ابنیه ) از 43 تا 133 درصد (( مالیات شان شامل تخفیف می گردد.

نظام بانکی، تخفیف در نرخ سود بانکی و کارمزدها از 13 درصد برای ابنیه 2 تا 21 واحدی و بیشتر که تا سقف 25 درصد شامل تخفیف ها میگردد، همچنین در مورد مالیات و حق الثبت مربوط به تسهیلات بانکی از 19 تا 53 درصد) برای 21 واحد و بیشتر( باید تخفیف در عوارض قائل می شدند.

شهرداری ها ، برای هزینه های اضافه تراکم مجاز از 33 درصد ) حداکثر 2 واحدی( تا 53 درصد) برای 21 واحد و بیشتر( باید تخفیف در عوارض قائل می شدند.

وزارت مسکن و شهرسازی، این وزارتخانه نیز به عنوان متولی امور زمین در خصوص بهای زمینواگذاری نسبت به قیمت منطقه ای از 233 درصد ) 2 واحدی ها ( تا 133 درصد برای ) 21 واحد وبیشتر ( تخفیف قائل می شد.

جمعبندی تجربیات برنامه ریزی مسکن درایران،

 بررسی یک دوره 75 ساله از آغاز نظام برنامهریزی در کشور نشان میدهد که گرایش اصلی نظام برنامهریزی مسکن در کشورمان  تأمین مسکن ملکی است. با اینکه در دورههایی با نوساناتی، به موضوع تأمین سرپناه در اشکال دیگر مثل مسکن اجارهای،یا در برابر خدمت و غیره هم میپردازد ،اما این سیاستگذاریها را در قالبی جامع، با توجه به هر دو جانب بازار، یعنی هم بخش عرضه و هم تقاضا ،واز جایگاه میانهداری منافع جمعی که از دولتها انتظار میرود، صورت نمیپذیرد. اتخاذ تصمیمات موردی و سیاستگذاریهای پراکنده موجب شده بخش مسکن را از حیث جامعیت و فراگیر بودن نا موفق ارزیابی کنیم. این امر را در عدم حضور موثر و فعال دولت در حوزه های تولید، عرضه و مدیریت بهره برداری مسکن شاهد هستیم. مسکن استیجاری و به طور خاص سهم بالای هزینه مسکن اجارهای در سبد هزینه خانوار، عدم اطمینان از کسب موفقیت برای کسانی که تقاضای خود را در این بازار مطرح مینمایند و عدم مطلوبیتهای شاخصهای کمی و کیفی در این بخش، نشانههایی از عدم مطلوبیت اقدامات دولت در این بخش و عدم موفقیت دولت در ایفای نقش خود حداقل متناسب با سهم اش در اقتصاد کشور بویژه در عرصه تامین سرپناه مردم است، که باید به آن توجه داشت.

کلیدواژه : برنامه ریزی مسکن
ارسال دیدگاه

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.

توسط
تومان

تماس با ما

شماره تماس

برگشت به منوی تماس ها

اتصال به واتساپ

برگشت به منوی تماس ها

اتصال به تلگرام

برگشت به منوی تماس ها

برگشت به منوی تماس ها

برگشت به منوی تماس ها

برگشت به منوی تماس ها